Городские агломерации в России – миф или реальность?

РААСН творческим коллективом в составе Назарова В.Ф, Соколова С.И., Изварина

Е.И., Щитинского В.А., под общим руководством академика РААСН Назарова В.Ф

объектом – одним из важнейших инструментов управления развитием социально-экономических процессов

в России, что требует принципиального переосмысления их роли, места и значения в пространстве Российской Федерации

производственными, социальными, трудовыми и культурно-бутовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием

межселенных территорий и ресурсов.
Распространены одноцентровые (на основе одного города) и полицентровые (на основе двух и более крупных городов) городские агломерации, а также крупные многоцентровые скопления агломераций (конурбации
«Терминологический словарь по градостроительству», РААСН, 2004

центра,
пространственная целостность всей агломерации.
развитие тесных межселенных производственных, трудовых,

культурно-бытовых и рекреационных связей.
высокая экономическая и социальная эффективность благодаря комплексному использованию инфраструктуры, материально-технической базы, трудовых ресурсов, природного потенциала территории и т.д.

2025 года», (2007),
«Стратегия города Чебоксары до 2020 года с

учётом развития Чебоксарской агломерации»(2009),
«Схема территориального планирования Красноярского края» (2009),
«Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-тихоокеанском регионе» - раздел ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (2007),
«Схема территориального планирования Восточно-Донбасской агломерации» (2009),
«Схема территориального планирования юго-западного района (Ростовской агломерации) Ростовской области» (2008),
«Схема территориального планирования Красноярской агломерации» (2009),
«Проект размещения объектов капитального строительства в зоне дороги «Обход города Волгограда» (2008)

рамках программы Тасис «Усиление синергии: Единая стратегическая политика для Санкт-Петербурга

и Ленинградской области в контексте Северо-Западного региона России», в котором, в силу независимости заказчика и источника финансирования от региональных властей, были вскрыты как объективные проблемы Санкт-Петербургской агломерации, так и показаны существенные преимущества скоординированного развития двух самостоятельных субъектов Российской Федерации, какими являются Санкт-Петербург и Ленинградской область.

отечественной градостроительной науки и современным российским законодательством в области градостроительства

фундаментальным понятиям градостроительства, который наглядно можно проиллюстрировать, сравнивая два документа:

«Терминологический словарь по градостроительству», разработанный Отделением градостроительства РААСН в 2004 году, и Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый в том же 2004 году..

объект градостроительного исследования и планирования в сегодняшней России с точки

зрения действующего российского градостроительного законодательства является мифом, так как в Градостроительном кодексе РФ отсутствуют такие основополагающие понятия, как «Градостроительная политика», «Расселение», «Город», «Агломерация».
В кодексе ярко выражены упрощение и примитивизация процесса градостроительной деятельности, сведение её итоговых результатов только к функциональному зонированию и размещению объектов капитального строительства различного уровня

что если решения в области расселения можно безнаказанно принимать и

реализовывать без серьёзных научных обоснований, то любые ответственные за эти решения органы всегда будут стараться обойтись без подобных обоснований, пока не получат серьёзный урок в виде негативной реакции общества….

истории взаимоотношений между теорией и практикой давно сложилась соответствующая структура

«рынка» теоретических идей и рекомендаций, на котором наибольшим спросом пользуются предложения, направленные на совершенствование механизма регулирования процессов расселения и, прежде всего, на обеспечение координации действий всех причастных к этой деятельности независимых центров принятия решений (центральных и региональных органов государственной власти, муниципалитетов, частных инвесторов, разного рода общественных организаций и групп населения)

2008 году инициировал разработку международного проекта комплексного развития Большого Парижа,

который должен был ответить на вопрос, какую территорию следует считать Большим Парижем, а также подготовить конкретные предложения по обеспечению пространственной, социальной и функциональной целостности этой территории, созданию предпосылок для её эффективного развития.
По результатам проекта в 2010 году создана Международная мастерская Большого Парижа.

?
В работе в качестве примера были взяты Санкт-Петербург и Ленинградская

область, и для начала определён объект исследования, как с точки зрения градостроительной науки, так и с позиции действующего законодательства: что такое эта территория, рассматриваемая совместно – это региональный комплекс из двух субъектов Российской Федерации или Санкт-Петербургская агломерация.
эти понятия довольно существенно различаются, а значит, и системы управления их устойчивым развитием будут включать в себя различные составляющие.

?

Рассматривая Санкт-Петербург и Ленинградскую область как часть Северо-Западного федерального округа,

можно констатировать, что данные субъекты РФ играют роль экономического и культурного центра Северо-Запада - с учётом повышения геополитического значения этого региона как западных ворот России

?
Санкт-Петербург и Ленинградская область:
представляют собой исторически сложившийся, географически, социально-экономически

и градостроительно взаимосвязанный регион.
На этой территории широко представлены различные интересы в области градостроительной деятельности – интересы Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, как субъектов Федерации, интересы муниципальных образований, общественные и частные интересы граждан и их объединений.

?
Санкт-Петербург и Ленинградская область:
совместно эксплуатируют природные ресурсы региона.
пользуются сложившейся

единой региональной транспортной и энергетической инфраструк-турой, инфраструктурами связи и информатики.
оказывают сильнейшее отрицательное воздействие на окружающую природную среду.
являются мощными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера .

?
На территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области:
происходят ежедневные и сезонные

миграции населения с трудовыми, культурно-бытовыми и рекреационными целями,
в рекреационных зонах области отдыхают жители Санкт-Петербурга,
на территории Санкт-Петербурга размещается административно-хозяйственный центр области и крупные головные элементы её социальной и производственной инфраструктур,
на территории города и области расположено значительное количество уникальных объектов культурного наследия.

?
Конкретные вопросы, требующие совместного рассмотрения и решения с позиций «обеспечения

учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» по использованию территории обоих субъектов Российской Федерации :

?
На уровне интересов Российской Федерации к этим проблемам можно отнести:
-Обеспечение

статуса и защиты государственной границы Российской Федерации (Развитие приграничных территорий России с Финляндией и Эстонией)
-Государственные системы инженерно-транспортной инфраструктуры (Формирование международного транспортного коридора № 9; развитие и создание портовых комплексов в Финском заливе; развитие и формирование системы магистральных газо-, нефте-, и продуктопроводов, энергетических систем; развитие Волго-Балтийской водной транспортной системы; обеспечение безопасной работы Ленинградской атомной электростанции и др.)

?
На уровне интересов Санкт-Петербурга и Ленинградской области как субъектов Российской

Федерации, к ним можно отнести:
-Сохранение природных рекреационных ресурсов (Развитие всероссийского курорта федерального значения на северном побережьи Карельского перешейка)
-Охрана федеральных объектов историко-культурного и природного наследия (Охрана исторически сложившейся градостроительной системы Центра Санкт-Петербурга)
-Территории традиционного проживания малочисленных народов (районы проживания ингерманландцев, корелов и пр.)

?
На уровне интересов муниципальных образований к ним можно отнести:
-Развитие инженерно-транспортной

и социальной инфраструктуры поселений и прилегающих территорий
-Ограничение вредного воздействия на окружающую среду и улучшение экологической обстановки (Обеспечение защиты территорий водоохранных зон, служащих источником питьевого водоснабжения Санкт-Петербурга и Ленинградской области; проведение единой политики управления всеми видами отходов Санкт-Петербурга и Ленинградской области и пр.)
Сохранение территорий объектов историко-культурного и природного наследия

?
На уровне интересов граждан и их объединений и юридических лиц

к ним можно отнести:
градостроительную деятельность на принадлежащих им земельных участках (Реализация различных инвестиционных проектов; индивидуальное жилищное строительство; повышение эффективности использования и уровня благоустройства территорий садоводств в Ленинградской области и пр.)

?
Рассматривая Санкт-Петербург и Ленинградскую область как региональный комплекс из двух

субъектов Российской Федерации, иначе говоря, как часть Российской Федерации, мы находим в Градостроительном кодексе прямое указание на возможность разработки схемы территориального планирования для подобного региона

?

Содержание такого документа Градостроительным кодексом строго зарегламентировано, и основной задачей

его является разработка карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения в различных областях деятельности.
Это резко сужает возможности проекта с точки зрения комплексного решения проблем взаимоувязанного развития двух субъектов Федерации

?
Также очевидно, что в такой работе невозможно дать решение перечисленных

выше проблем, связывающих Санкт-Петербург и Ленинградскую область, так как они в большей степени (по логике Градостроительного кодекса) связаны с объектами капитального строительства регионального и местного значения, и не должны рассматриваться в подобном документе.

?
Санкт-Петербургская и Московская агломерации отмечаются в числе самых проблемных, что

связано с тем, что их разделяют административные границы субъектов РФ.
Эти объективные различия будут всё чаще становиться (а в ряде случаев уже стали) причиной существенных расхождений позиций органов государственной власти соседних субъектов РФ, в юрисдикции которых находятся отдельные части территорий этих агломераций, по очень широкому кругу вопросов их функционирования и развития.

?
В этих агломерациях остроту возникающих актуальных проблем расселения будет определять

сложность достижения компромисса по «стратегическим» вопросам градостроительной политики (включая содержание нормативно-правовой базы и правил регулирования всех видов инвестиционной деятельности на данной территории) двух (или более) независимых друг от друга органов государственной власти, каковыми по Конституции являются власти отдельных регионов.

?
Отсюда можно сделать вывод о том, что предметом рассмотрения должен

являться не региональный комплекс из двух субъектов Российской Федерации, а крупная городская агломерация со всеми объективно присущими этому территориально-пространственному образованию характеристиками, а именно - Санкт-Петербургская городская агломерация.

связано со взятым стратегическим курсом Правительства РФ на развитие России

по инновационному сценарию и необходимостью обеспечения такой пространственной организации страны, которая обеспечивала бы функционирование и развитие национальной инновационной системы.
Стратегия инновационного развития России должна базироваться на принципиально новой каркасной структуре пространственной организации, которая должна явиться материальной основой поддержания целостности государства и интенсификации развития его территории в новых геополитических условиях.

должна переходить к развитию на основе нового «портфеля ресурсов» (человеческий

капитал, ёмкие и динамичные рынки, инновации, высокотехнологичные основные фонды и постиндустриальный тип организации производства).
Городские агломерации являются местами локализации постиндустриальных процессов и как следствие источниками конкурентоспособности России в глобальной экономике.
Интенсивное развитие крупных городских агломераций должно стать важной задачей в рамках стратегии развития РФ на долгосрочную перспективу.

внутрисистемных трудовых, культурно-бытовых и рекреационных связей на территории городской агломерации,

а именно:

рациональное размещение мест приложения труда, проживания, культурно-бытового обслуживания и отдыха различных социально-демографических групп населения,
выбор оптимальных видов использования земель, прилегающих к городу, являющемуся центром агломерации (в старой терминологии – пригородных),
определение приоритетов в развитии объектов общественного и индивидуального транспорта,
выявление степени централизации и кооперации сетей и сооружений внутригородской и межселенной инфраструктуры.

с позиций соблюдения федеральных, региональных и местных интересов по использованию

территории агломерации, приводит к достаточно крамольной мысли с позиции современного российского градостроительного законодательства - особенностью любой работы, посвящённой проблемам агломерации, должна явиться её комплексность, что в переводе на язык Градостроительного кодекса означает, что в ней одновременно должны быть рассмотрены территории и объекты всех трёх уровней – федерального, регионального и местного, что следует из самого существа понятия «Агломерация».

в современном развитии нашей страны, ясно, что проект развития агломерации

не может быть выстроен однобоко и ограничиваться только решением проблем размещения объектов капитального строительства пусть даже всех трёх уровней – федерального, регионального и местного значения.
Этот проект должен действительно предложить систему управления таким специфическим объектом, каким является агломерация

понятия «агломерация», градостроительная наука и практика не могут пройти мимо

того клубка проблем, который возникает при разработке документов территориального планирования для административно-территориальных единиц, являющихся частями крупных городских агломераций.
Решение этих проблем во многом возможно только в рамках отдельных проектов, рассматривающих территорию соответствующей агломерации в целом.

агломераций их адаптация к рыночной экономике представляет собой сложный процесс,

в целях управления которым, прежде всего, требуется:
обновление законодательной базы как федерального, так и регионального уровней,
разработка и реализация на этой основе специальных регулятивных мероприятий (предпроектных и проектных разработок, целевых территориальных программ и т.п.) на региональном, а возможно даже на федеральном уровнях управления.

кодексе Российской Федерации:
Не содержится определение понятия «Агломерация», отсутствуют также

понятия «Градостроительная политика», «Консолидированное развитие субъектов РФ» и «Пространственное развитие», «Расселение».
Отсутствуют какие-либо нормы по управлению консолидированным пространственным развитием субъектов РФ, виды документов территориального планирования для городских агломераций.

РФ на федеральном уровне необходимо внесение ряда существенных дополнений в

действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации.

РФ:
- «Градостроительная политика» – разработанная органами государственной власти централизованная политика

развития расселения, планировки и застройки городов, основанная на общих задачах общества в данной сфере и на учёте комплекса местных градостроительных условий и задач. Включает основы решения как стратегических (долгосрочных), так и тактических (текущих) градостроительных задач. Концептуальным обобщением градостроительной политики является градостроительная доктрина
- «Расселение» – распределение населения по территории, создание новых и развитие существующих населённых пунктов. Формирование сети населённых пунктов.
- «Агломерация городская» – тесное скопление (группа) городов и других населённых мест, объединённых производственными, социальными, трудовыми и культурно-бутовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов.

документов территориального планирования Российской Федерации:
Схемы территориального планирования Российской Федерации в

области расселения - развития крупных городских агломераций, территории которых распространяются на два или более субъекта Российской Федерации

документов территориального планирования субъектов Российской Федерации:
схемы территориального планирования субъектов Российской

Федерации в области расселения - развития городских агломераций, территории которых не выходят за пределы границ данных субъектов Российской Федерации

деятельности ответствен-ность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти

субъектов Российской Федерации за расселение

необходимость сближения, наконец, градострои-тельной науки и официального нормотворчества.
Решение проблем развития

крупных городских агломераций может стать первым и очень важным шагом на этом сложном и тернистом пути.

губернатора Московской области Б.В.Громова, на которой начали обсуждаться общие вопросы

регионального и территориального развития Москвы и Московской области, совместные меры по решению транспортных проблем, было намечено заседание Объединённой коллегии Правительств Москвы и Московской области.
Лёд тронулся, господа!