Лекция 1. Введение в дисциплину Основы государственного и муниципального

Основные понятия.
Воробьева Ирина Владимировна
канд.психол.н., доцент

и деятельности государственного и муниципального управления.

Предмет - публичная власть, структура

и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. 

Государственное и муниципальное управление как наука

населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного

строя. 
Отличительные признаки:
обладает верховенством в решении вопросов государственного значения;
имеет возможности принуждения и санкций, делегируемые учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления;
ее распоряжения обязательны для исполнения.

Публичная власть

объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта, что означает,

оно имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию.

Управление  с точки зрения государства - это целенаправленное воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает системы управления государства и муниципальных образований, обеспечивает их функционирование в соответствии с закономерностями их существования и развития.

Управление и государство

лице органов государственной власти и управления и их должностных лиц,

осуществляющее управленческую деятельность в установленном законами порядке

Местное самоуправление - социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях их самоорганизации в целях решения вопросов местного значения, определяется как .
В лице органов местного самоуправления, должностных лиц, оно классифицируется как муниципальное управление. 

органов государственного (муниципального) управления;
полномочия органов государственной и муниципальной власти и

их разграничение по уровням управления;
публичная служба (государственная и муниципальная служба, кадровая политика);
характер и направленность взаимодействий ветвей власти в процессе управлении;
управление бюджетом и бюджетным процессом;
организация планирования, включая стратегическое;
управление информационными потоками и информационные технологии, используемые в государственном и муниципальном управлении;
нормативная деятельность государства (правотворчество и правоприменение) и др.

Аппарат (механизм) государственного и муниципального управления

регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех

ветвей власти, а также государственных служащих.

В узком (организационно-правовом) смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
В узком смысле оно является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Государственное управление

воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса
осуществляемая на

основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями (Русецкий А.Е.)

Государственное управление

создание, поведение и деятельность людей через систему его органов.
Главным

субъектом управления является государство.
Предметом являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической системы и территории. 

Государственное управление

граждан.

Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям

правового государства и Конституции.

Правовой подход

служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам

граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре.
Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Политический подход

формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме.
Основная проблема, которая

ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах.
Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Управленческий подход

государственной власти, имеющий функциональную и компетентностную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами

государственной власти (органами управления);
б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании, умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

Особенности ГУ

управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний

президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия, т.е. распоряжаясь они исполняют законы;
г) государственное управление – это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным

законодательством, иными нормативными правовыми актами
наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти и распространяется на все общество;
масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;
право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Особые свойства ГУ

самоуправления, политические партии, общественные, профессиональные движения, союзы, ассоциации, объединения, лоббисты,

СМИ, коммерческие и некоммерческие организации, граждане государства.
В узком смысле - непосредственные субъекты государственного и муниципального управления представлены законодательными, исполнительными, судебными и контрольными органами на федеральном, региональном и местном уровнях управления.


Согласно конституции субъектами государственного управления в России являются Российская Федерация (федеративное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Субъекты государственного и муниципального управления

управления по следующим основным при­знакам:
принадлежность объекта к той или иной

форме общественной собствен­ности (федеральная, собствен­ность субъекта Фе­дерации, муниципальная);
характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (потребля­ется внутри страны, региона, муниципального образования, имеет межрегиональное потреб­ление, экспортная продукция и др.);
характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социаль­ные, экологические и другие процес­сы в регионе;
место и роль в воспроизводстве условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и куль­туре, социальной защите и поддержки).

Объекты государственного и муниципального управления

специально сформированным для этого аппаратом управления;
универсальность – этот признак состоит в

том, что власть имеет распространение на все области общественной жизни;
верховенство – свойство государственной власти подчинять себе другие виды социальной власти, кроме власти народа своей страны;
законодательная прерогатива – существование монопольного права на выработку юридических норм;
легитимность – соответствие надеждам, ожиданиям народа, который населяет государство, интересам его большинства;
легальность – соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации;
использование системы налогов;
использование государственного принуждения - легальное употребление силы с помощью специально созданного правоохранительного (карательного) аппарата (суда, армии, полиции и т. д.);
деление всего населения только по территориальному признаку.

Признаки государственной власти

des pouvoirs, лат.trias politica) - принцип, согласно которому государственная власть

должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви.

Впервые этот принцип был впервые предложен Джоном Локком, а введён в научный оборот Шарлем-Луи де Монтескьё в 1748 году.

В соответствии с ним выделяют 3 ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную власти.

Разделение власти

- издание законов.
В данной ветви публичной власти отсутствуют властная

иерархия и система административного подчинения. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны.
Общее наименование органа законодательной власти -парламент. Например, в России законодательная власть представлена двухпалатным Федеральным Собранием, в которое входят Государственная дума и Совет Федерации, в регионах - законодательными органами (парламентами).
При парламентской форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть, а монарх или президент, исполняет в основном представительские функции и не располагает реальной властью. При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства - президентом, который имеет право роспуска парламента.

Законодательная власть

вид деятельности государственных органов исполнительной власти и органов системы местного

самоуправления (глав муниципальных образований и подразделений их аппарата), направленной на организацию исполнения законов.
В необходимых случаях она сопровождается принятием в рамках закона нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений и др.). Например, в распоряжении государственной и/или муниципальной собственностью и в распорядительных действиях, адресованных субъектам управления ею: должностным лицам и гражданам, вступающим в общественные отношения в данной сфере.
В зависимости от территориального масштаба деятельности и административно–территориального деления страны органы исполнительной власти делятся на центральные (федеральные), субъектов РФ (республик, краев, областей) и местные (муниципальные).

Исполнительная власть

– вид правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в результате которой

реализуется (проявляется) судебная власть.
Под судебной властью также понимается деятельность специальных государственных органов – судов – по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных, административных и арбитражных дел, осуществляемая в особом процессуальном порядке при неуклонном соблюдении требований закона.
Структура судебных органов в России, например, судебная власть осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства и основана на системе принципов, характеризующих отдельную грань правосудия: законность; осуществление правосудия только судом; независимость судей; осуществление правосудия на началах равенства всех граждан перед законом и судом; обеспечение права на судебную защиту; участие граждан в осуществлении правосудия; гласность правосудия (открытости судебного разбирательства); защита законных интересов личности; состязательность и равноправие сторон при рассмотрении дела в суде; родной (национального) язык судопроизводства.
Систему федеральных органов судебной власти образуют Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также другие федеральные суды.

Судебная власть

делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти

народа (Чиркин В.Е.).
Государственное и муниципальное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имеющим общественное значение.
В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет свои особенности.

Система ГМУ

которых заключается в организации и осуществлении регулятивной деятельности государства и

проведении государственной поли­тики, а также обеспечении влияния общества на государство как субъекта управления (Г.Л.Купряшин).

Система ГУ

— диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры

вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно — коммунистической, но бывают и другие ситуации), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется, все органы публичного управления в территориальных коллективах объявляются органами государственной власти.
При тоталитарном подходе к управлению действует административно-командная система управления.

Тоталитарный подход

идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства — ночного сторожа» и государства

- всесильного регулятора, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой — характеризующими муниципальные органы как «агенты государства».
При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т.д.

Демократический подход

государств мусульманского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия и др.).
Концепции мусульманского

фундаментализма об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом —религиозным главой, и членами его семьи).

Государственно-религиозный подход

стратегию, соотнося цели и ресурсы предполагаемых действий в процессе создания

и осуществления государственных программ.
В этой подсистеме с помощью конституционных правил определяются полномочия органов государственной и муниципальной власти, что обеспечивает распределение ресурсов, предпочтений и ценностных ориентиров между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, взаимоотношения между политическими целями, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д.
На этом уровне разрабатываются основные ориентиры и принципы институционального устройства государственного управления.

Политическая подсистема

по отраслевому, функциональному, территориальному критериям.
Деятельность этих органов определяет успех

или неуспех разработанных программ.
В эту подсистему входят управленческие процессы, на организационном уровне близкие к практике менеджмента частных организаций, где основную роль играют финансовый, кадровый и информационный менеджмент для получения нужных результатов оптимальным для наличных условий способом.
Важнейшее место в изучении административной подсистемы занимает комплекс вопросов подбора, расстановки, подготовки управленческого персонала, отношения, складывающиеся между работниками государственного аппарата при выполнении ими служебных функций.
Сюда входят цели, задачи и функции аппарата государственных органов, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация работников государственного аппарата и т.д.

Административная подсистема

создание и информационное сопровождение функционирования порталов государственных услуг и сайтов

органов государственного управления в Интернете, организация документооборота, ведение баз данных и т.д.
Сюда можно отнести службу «одного окна», институт электронной подписи, статистический учет.
Операциональная подсистема отвечает за непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.
В операциональной подсистеме бóльшая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Операциональная подсистема

являются общественные цели и задачи.
2. В системе государственного управления,

включающей множество подсистем, необходим центр управления — выборное государственное должностное лицо (президент, губернатор, мэр и т.д.) с четкими и достаточными полномочиями, а также с соответствующей ответственностью и подотчетностью электорату.
3. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом, организационном) необходимо обеспечить а) четкое разделение заданий и функций, б) справедливое распределение ресурсов в соответствии с принятыми в обществе ценностями, в) структурное взаимодействие для осуществления деятельности и г) компетентное лидерство и внутреннюю координацию.
4. Для осуществления стратегии должны быть образованы и разработаны соответствующие ей методы организации. Методы и процедуры следует подвергать непрерывному пересмотру с учетом опыта, изменений, потребностей и научных данных.
5. Необходимо обеспечить всеобъемлющие средства взаимодействия — каналы коммуникации, которые содействуют пониманию и координации работы.

Идеальная модель «качественного» ГУ (good governance)

его рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного

управления.
Рассчитан по методике Всемирного банка (The World Bank).

Оценка качества ГУ

включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических

прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод.
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия.
Эффективность работы правительства (Government Effectiveness) — индекс включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее.

Основные индексы (Worldwide Governance Indicators):

формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного

сектора и способствуют его развитию. С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование развития бизнеса, торговых отношений и так далее.
Верховенство закона (Rule of Law) — индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее.
Сдерживание коррупции (Control of Corruption) — индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.

на все более высокие уровни человеческого капитала. Страны, которые правильно

воспримут эту тенденцию, компании, понимающие, как мобилизовать и применить этот человеческий капитал, станут главными победителями. Что касается прочих стран, не понимающих тенденцию и не реагирующих на нее адекватно, то их граждан ожидает все большая отсталость и все более горькая нужда, а всех нас из-за этого ожидают большие проблемы…» (профессор Школы бизнеса Чикагского университета Марвин Зонис)
.

Какова роль государственного управления в развитии и использовании человеческого капитала страны и при каких условиях потенциал человеческого капитала остается нереализованным?

Задание