Слайд 1Экономические основы федеративных отношений,
бюджетный федерализм, регулирование бюджетов.
Пономаренко Е.В.д.э.н.,проф.
Слайд 2Вопросы лекции
1. Экономические основы федеративных отношений.
Бюджетный федерализм-сущность, принципы.
2.Разграничение понятий: бюджетный
федерализм, бюджетное регулирование, межбюджетные отношения.
3. Зарубежные модели бюджетного федерализма.
4.Особенности российского
бюджетного федерализма.
5. Перспективы развития бюджетного федерализма в России. Направления бюджетной реформы.
Слайд 3Государственное и бюджетное устройство
1. Унитарное государство – традиционная форма государственного
устройства.
2. Федеративное государство – продукт эволюции, 10% от других форм.
3.
Федеративное устройство – Канада,США, Мексика, Бразилия, Аргентина, Австралия, Индия, ФРГ, Австрия, Бельгия, с 1991 г. – Российская Федерация.
Слайд 4Экономический механизм федеративных отношений- соотношение централизации и децентрализации
Виды децентрализации:
Географическая
Системы принятия
и исполнения административных решений
Бюджетная децентрализация
Бюджетная децентрализация – определенная степень автономии
территориальных и местных органов власти, позволяющая принимать независимые решения в бюджетно-налоговой сфере
Слайд 5Преимущества бюджетной централизации
1) сохранение макроэкономической стабильности;
2)поддержание инвестиционной активности;
3) сопоставимого потребления
общественных благ на территории страны;
4)возможности выравнивания дифференцированных экономических условий.
5)относительно более
высокая квалификация управленческих кадров центральных органов власти.
Слайд 6Преимущества бюджетной децентрализации
1) экономические:ростр благосостояния граждан, осознанная позиция по уплате
налогов, эффективное расходование средств местными администрациями;
2) социальные: бюджетные услуги оказываются
более эффективно, рост социальных расходов, качество услуг соответствует потребностям граждан;
3) интегрированные: развитие инициативы – местных органов власти, граждан, гражданского общества
Слайд 7Децентрализация полномочий – плюсы и минусы
Повышает эффективность бюджетных расходов, приближает
власть к населению, позволяет учитывать предпочтения граждан.
Неограниченная децентрализация может вести
к сепаратизму, превалированию «местечковых» интересов, дублированию функций, неэффективности расходов, развалу централизованного государства
Слайд 8Определение
Бюджетный федерализм – система отношений (правовых, экономических, финансовых), направленных на
снятие противоречий между Федерацией, её субъектами и местным самоуправлением в
целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления общественных благ населением с помощью:
разграничения расходных полномочий;
разграничения доходов между бюджетами;
предоставления финансовой помощи для сбалансированности бюджетов.
Слайд 9
2. Разграничение понятий. Межбюджетные отношения
МБО – финансовые отношения между
органами гос.власти РФ, её субъектов и органами местного самоуправления по
поводу перераспределения между уровнями бюджетной системы доходных источников, расходных полномочий и объемов финансовой помощи для сбалансированности бюджетной системы. Цель – выравнивание доходной базы нижестоящих бюджетов до уровня минимальной бюджетной обеспеченности и выполнения требований минимальных государственных социальных стандартов.
Слайд 10Разграничение основных понятий
Бюджетное регулирование - комплекс механизмов управления бюджетной системой
в целях обеспечения её сбалансированности.
Формы : вертикальное регулирование( устранение
несоответствия между объемом обязательств по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней: ФБ-БСФ-МБ);
горизонтальное (выравнивание бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня).
Слайд 11Финансовые инструменты бюджетного регулирования
А.Налоги – собственные и совместные.
Б.Финансовая помощь
1.Межбюджетные трансферты
:
дотации; субсидии; субвенции; иные
2.Бюджетные кредиты.
Слайд 12
Собственные доходы: налоги
Федеральные - 9 , ряд налогов переведен в
разряд неналоговых (таможенная пошлина, лесной, экологический)
Региональные - 3: на имущество
организаций, игорный бизнес, транспортный
Местные -2: земельный и на имущество физических лиц
Четыре специальных налоговых режима.
Слайд 13Собственные доходы
Налоговые доходы;
Неналоговые доходы;
Финансовая помощь (за исключением субвенций из фондов
компенсаций)
Слайд 143.Модели бюджетного федерализма
Американская (конкурентный федерализм)
1) собственные налоги («один налог -
один бюджет»)
2) самостоятельность в расходах
3) неприятие «мандатов»
4) слабое выравнивание
5) свобода
заимствований
6) возможность «банкротства»
Германская
(кооперативный федерализм)
1) совместные налоги («один налог - три бюджета»)
2) совместное регулирование расходов
3) «финансируемые мандаты»
4) сильное выравнивание
5) ограничения заимствований
6) помощь кризисным регионам
Канадско-российская модель
Слайд 154.Развитие бюджетного федерализма в России
Отсутствие МБО
1991 г. – создание
многоуровневой бюджетной
системы (первая реформа межбюджетных отношений - МБО)
1992-1993 гг. - «стихийная»
децентрализация МБО
1994 г. – единые нормативы и ФФПР (вторая реформа МБО)
1995-1998 гг. – «застой» МБО и кризис региональных финансов
1999-2001 гг. – Концепция реформирования МБО (третья реформа МБО - ФФПР и ФК)
15.08.2001 г. Программа развития бюджетного федерализма до2005 г.
2001-2002 гг.
Работа «Комиссии Козака»
В 2003 года: принятие новых законов
2003 г.: поправки в БК и НК
С 2005 г. - новая система МБО
1991 - 2001 гг.
распределение
бюджетных ресурсов
2001 - 2005 гг.
разграничение
бюджетных полномочий Переходная система МБО
Информационно-аналитическая поддержка: Институт реформирования общественных финансов, (095) 246-7314
Слайд 16Бюджетная реформа : график
1. Программа развития бюджетного федерализма в
РФ на период до 2005 года. Одобрена Правительством РФ 15.08.2001
г.
2. Решения Комиссии при Президенте РФ по разграничению полномочий (2002 г.)
3. Закон о внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ». Одобрен СФ 25.06.03, подписан Президентом РФ 05.07.03, вступил в силу с 01.01.2005
4. Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации МСУ»,вступление в силу - с 01.01.2006
5. Поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. рассмотрение законопроектов Правительством РФ – 14.08.03, принятие - 1 кв.2004, вступление в силу - с 01.01.2005 (в отношении местных бюджетов - с 01.01.2006).
Слайд 17Структура поправок в налоговое и бюджетное законодательство
Бюджетный кодекс
Уточнение бюджетных полномочий
Бюджетное
устройство
Порядок разграничения бюджетных обязательств
Закрепление налоговых доходов
Межбюджетные трансферты
Временная финансовая администрация
Кассовое обслуживание
Налоговый
кодекс
Уточнение перечня федеральных налогов
Уточнение перечня региональных налогов
Уточнение перечня местных налогов
Выделение районных и поселенческих налогов
Слайд 18Расходные обязательства консолидированного бюджета РФ
Информационно-аналитическая поддержка: Институт реформирования общественных
финансов, (095) 246-7314
Слайд 19Доходы бюджетов регионов на 1 чел.
к среднему уровню
Слайд 20Распределение средств ФФПР
уровень бюджетной обеспеченности
Слайд 21Фонд финансовой поддержки регионов, 1994-2004.
Слайд 22Душевая бюджетная обеспеченность регионов РФ до и после предоставления средств
ФФПР
Слайд 235. Направления бюджетной реформы
1) Упорядочение бюджетного устройства
2) Разграничение расходных
полномочий
3) Разграничение налоговых полномочий и доходных источников
4) Объективное и прозрачное
бюджетное выравнивание(финансовая помощь)
5) Повышение качества управления региональными финансами
Слайд 241. Типы организации государственного управления и местного самоуправления в РФ
Одноуровневая
структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ(территориальный принцип) 47
Одноуровневая
структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ(поселенческий принцип) 8
Одноуровневая структура госуправления в субъекте и двухуровневая структура МСУ(территориальный и поселенческий принципы) 22
Двухуровневая структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ 9
Слайд 25
Реформа федеративных отношений и местного самоуправления
3 уровня бюджетной системы, но
2 уровня местных бюджетов (муниципальных районов и городских округов, городских
и сельских поселений)
Перечень собственных расходных полномочий с «автономным» формированием расходов
Субвенции на делегированные полномочия
Закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням БС
Формализованное (по формуле)выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов
«Отрицательные трансферты»- изымается половина 1,3 кратного превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов
Временная финансовая администрация(план восстановления платежеспособности, для субъектов РФ -с 2007г., муниципальных образований - с 2008 г)
Слайд 26Жесткие бюджетные ограничения
Бюджетное регулирование:
- закрепление доходов
- финпомощь по формуле по
независимым параметрам
- отказ от неформализованных каналов
Временная финансовая администрация
Критерий:
просроченные долги превышают 30% собственных доходов
Цель - восстановление платежеспособности, срок до 1 года
Способ: соглашение о плане оздоровления
Исполнение: утверждение плана законом о бюджете
Только в случае отказа: утверждение федеральным (региональным) законом
Контроль: санкционирование расходов, казначейство
Слайд 28Общественных
(бюджетных)
услуг
обеспечению
средствами
2. Разграничение расходных полномочий
нормативному правовому регулированию
исполнению (финансированию) расходов
Расходные
полномочия - права и обязанности по:
Слайд 29Фрагмент общей схемы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы
в России в 2005 г.
Обозначения: Органы власти (бюджет): Ф -
федеральный, Р - региональный (субъекты РФ), М - местный (муниципальные образования) с последующим разделением на территориальный и поселенческий уровни, + - совместные полномочия (софинансирование)
Слайд 30Схемы разграничения расходных полномочий
Слайд 31Финансовые последствия изменений в разграничении расходных полномочий
Слайд 32Поправки в федеральное законодательство
НФМ - необеспеченный федеральный мандат; ОФМ -
обеспеченный федеральный мандат; РРР - рамочное регулирование расходов; Ф -
Федерация; Р - субъекты РФ; М - местное самоуправление
Слайд 333.Разграничение налоговых полномочий
Оптимальное разграничение налоговых полномочий
обеспечение:
равных условий налогообложения
регулирования его
общего уровня
простоты налоговой системы
эффективности налогового администрирования
предотвращения недобросовестной налоговой конкуренции
требует централизации основных налоговых полномочий
создание заинтересованности региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы, эффективном и ответственном использование налоговых поступлений, а также развитие институтов гражданского общества предполагают наделение региональных и местных органов власти достаточно широкими налоговыми полномочиями
С целью реализации оптимального разграничения налоговых полномочий разработаны изменения в Налоговый кодекс, учитывающие поддержание необходимого баланса между конкурирующими подходами
Централизация
Децентрализация
Слайд 34Изменения в структуре доходов субнациональных бюджетов
Слайд 36«Налоговая автономия»
Региональные налоги
налог на имущество организаций
налог на игорный бизнес
(налог на прибыль) транспортный налог
Местные (районные) налоги
торговый сбор
Местные
(поселенческие) налоги
земельный налог, налог на имущество физических лиц
Слайд 38Общая схема разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями
бюджетной системы
Обозначения: Органы власти (бюджет): Ф - федеральный, Р -
региональный (субъекты РФ), М - местный (муниципальные образования) с последующим разделением на территориальный и поселенческий уровни
Слайд 39Изменения в распределении налоговых доходов
Слайд 411. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (общее выравнивание – дотации)
с 2009 Фонд выравнивания
2. Фонд компенсаций (финансирование федеральных мандатов –
субвенции)
3. Фонд софинансирования (поддержка на долевой основе приоритетных расходов - субсидии)
4. Фонд регионального развития (инвестиционные проекты – субсидии) - преобразован
5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (поддержка бюджетных реформ – субсидии)- преобразован
Предоставление финансовой помощи бюджетам других уровней
Завершающий элемент механизма финансового обеспечения реализации полномочий региональными и местными органами власти
Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется через пять фондов:
Аналогичная система (адаптированная к конкретному региону) может применяться при предоставлении финпомощи местным бюджетам
Слайд 50Логика развития управления общественными финансами
Управление по затратам (1991-2001 гг.)
сбалансированность бюджета
денежное
исполнение
казначейство
целевое использование средств в соответствии с планом
методика распределения финансовой помощи
Управление
по результатам ( с 2005-г.)
расширение самостоятель-ности административных структур
реорганизация бюджет-ных учреждений
новые формы бюджет-ного финансирования
бюджетирование по целям и результатам
учет и отчетность по международным стандартам
среднесрочное
финансовое
планирование
2002-2004
разделение
уровней
бюджетной
системы
Слайд 51
С 2005 года: Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов
В рамках
системы расширенного мониторинга
Дисквалификационные критерии (минимальные стандарты)
Степень соответствия Кодексу лучшей практики
Оценка
прогресса
Субъекты РФ (все)
Муниципальные образования (поэтапное расширение, начиная с крупных городов)
Слайд 52Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) с 2002 г.
добровольность и
инициативность (основная работа проводится регионами)
долевая субсидия (в среднем по 8
млн.долларов за 2 года)
конкурсный отбор
типовая программа бюджетных реформ - Кодекс лучшей практики
формализация оценок и условий (матрица прогресса)
дополнительная техническая помощь
Слайд 53
С 2005 года: Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов
Осуществление расширенного
мониторинга региональных финансов
Использование дисквалификационные критериев (минимальные стандарты)
Разработка и реализация Программ
реформирования общественных финансов – на 2 года
Ежегодная оценка прогресса и стимулирование победителей
Слайд 54(первого и второго конкурсов)
Качество управления региональными финансами в регионах-участниках ФРРФ
Слайд 55Участники ФРРМФ
Субъекты РФ
Муниципальные образования – с 2005 года- для
муниципалитетов с населением более 200 тыс.чел
Поэтапное расширение для других муниципалитетов
Слайд 56Регионы-получатели субсидий из ФРРФ и ФРРМФ
в 2005-2006 гг.
2006
Республика Алтай
Алтайский
край
Амурская область
Пензенская область
Республика Бурятия
Республика Мордовия
Брянская область
Красноярский край
2005
Республика Коми
Республика Марий
Эл
Республика Саха (Якутия)
Республика Хакасия
Белгородская область
Кировская область
Ленинградская область
Смоленская область
Слайд 57Оценка качества управления бюджетом
Качество планирования налоговых доходов
Объем кредиторской задолженности по
зарплате
Объем кредиторской задолженности по ЖКХ
Установленная доля оплаты коммунальных услуг
Максимально допустимая
доля оплаты ЖКУ в доходе семьи
Отношение тарифов на электроэнергию и отопление для промышленности и населения
Наличие данных об оценке налоговых льгот
Для всех субъектов проводится оценка показателей:
Слайд 58Основные направления реформирования
региональных финансов
(Постановление Правительства РФ от 5 января 2005
г. № 2)
Реформы бюджетного процесса и управление расходами
Бюджет и бюджетный
процесс, ориентированные на результат
Административная реформа
Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики
Совершенствование системы управления инвестициями
Развитие системы бюджетных закупок
Создание условий для развития доходной базы
Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества
Совершенствование долговой политики
Межбюджетные отношения
Среднесрочное финансовое планирование
Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами
Слайд 59Различия нормативного и «опережающего» регулирования
Слайд 60Мониторинг региональных и местных финансов
Стандартный мони-торинг (для всех субъектов РФ,
для муниципалитетов, получающих средства из ФБ)
- оценка платежеспособ-ности (при выдаче
кредитов, займов МФО)
- оценка качества управ-ления (по данным регулярной отчетности)
Расширенный монито-ринг (на доброволь-ной основе, заполне-ние специальных форм)
- оценка платежеспособности (ранжирование)
- оценка качества управления
Слайд 61Результат реализации Программы реформирования общественных финансов
Не только получение дополнительных финансовых
ресурсов федерального бюджета
Главное – получение стратегических рычагов и механизмов управления
регионом, муниципалитетом по ключевым его параметрам
Слайд 62Результат реализации Программы реформирования общественных финансов
обеспечение стабильности региональной бюджетной системы
и входящих в ее состав местных бюджетов
эффективное аккумулирование и распределение
финансовых ресурсов
эффективное предоставление бюджетных услуг
