Тема 5. Административные действия

действий.
Понятие и особенности юридически значимых действий.
Понятие, особенности и

виды административно-правовых актов.
Индивидуальные (ненормативные) административные акты
Особенности правотворчества органов исполнительной власти.
Требования к нормативным административным актам и последствия их несоблюдения.
Порядок издания нормативных правовых актов. Государственная регистрация, опубликование, вступление в силу нормативных правовых актов.
Правила действия нормативных административных актов.
Понятие, особенности, форма и сфера применения административных договоров.

(см.М.И.Пискотин, Д.Н.Бахрах)
Теория государственного управления: описание деятельности государственной администрации
Внешнее выражение деятельности

органа (должностного лица) органа исполнительной власти
Официальный способ выражения действий органа исполнительной власти для реализации компетенции (Л.Л. Попов)
Правовая форма управления внешне выраженное и юридически оформленное действие органа или должностного лица государственной администрации в пределах компетенции

реализации, пределы полномочий, проблемы обжалования) и правовые формы.
?Материально-технические? Д.Н.Бахрах

«организационные действия…материально-технические операции»
Публично-правовые и частноправовые.
Направленность внутрь (дисциплинарные отношения; интерес частного лица и возможность защиты) и вовне государственной администрации.

критерию воли):
юридически значимые действия (* нет совершения властного волеизъявления,

имеет место лишь фиксация обстоятельства-УМК;*властное воелеизъявление, но не формализованное документально, влияют на права и обязанности невластного субъекта),
административно-правовые акты (решение властного субъекта в рамках реализации государственно-властных полномочий)
административные договоры - согласованное волеизъявление (согласованность зависит от субъектов). Волеизъявление реализует компетенцию государственного органа.

процедура
Многообразие форм государственного управления
Сочетание различных форм административных действий – эффективность

деятельности государственной администрации

на законе
запрет произвола, т.е. равноправие (Конституция РФ), неоправданные преимущества и

ограничения
защита публичных интересов и деятельность в целях, определенных государственной администрации, соразмерность ограничений этим целям (баланс публичного интереса и приоритета прав и свобод)
с) обоснованность (оптимальность, рациональность), решение может быть законным, но не рациональным

содержит конкретных обязательных предписаний для кого-либо,
не носит разового характера

(не прекращает своего действия в связи с исполнением),
не носит распорядительного характера, т.е. не обязывает к совершению ответных действий*(к пониманию юридически значимого действия)

это юридическая фиксация реального факта для придания ему соответствующих правовых

последствий.
Решение в правовом и управленческом смысле.
Действия должностных лиц и государственных служащих.
Обжалование бездействия.
Фиксация, удостоверение фактов: протоколы, «акты», регистрация права.

ППВС РФ от 10.02.2009 № 2
«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий, бездействий…» акты государственных органов, ОМСУ, ДЛ относятся к решениям, а действия органов и ДЛ это властное волеизъявление, не облеченное в форму решения

действий. Такое действие может представлять волевой акт поведения субъекта управления.

Действия не всегда требуют официального документального оформления.
Неисполнение акта автоматически влечет наступление юридически значимых последствий.
Правовые акты не ограничиваются сферой государственного управления.

одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, изданное с

соблюдение установленной процедуры.
Особенности
– издается органом исполнительной власти как одностороннее управленческое решение/ необходимость издания может быть предписана нормативным правовым актом
– решение уполномоченного должностного лица
– форма реализации публично-правовой компетенции государственного органа
– носит властный характер, т.е. не требует согласия адресата (может издаваться по инициативе невластного субъекта)
– оказывает непосредственное внешнее воздействие (влияют на нормы права, на правоотношения как юридический факт)
– подзаконный характер
- процедура принятия
– индивидуальные акты должны соответствовать нормативным актам.

порождающие правоотношения; создающие предпосылку для их возникновения (акты планирования)
по субъектам:

органов общей, отраслевой и специальной компетенции;
по свободе усмотрения: дискреционные (условия полного усмотрения), альтернативные (с выбором варианта) и связанной администрации (выбор только издать или не издавать)
по форме: письменные; устные; конклюдентные
по способу принятия: коллегиальные, единоначальные

неоднократность)
Право издания предусмотрено законом
Вопросы отнесены к ведению и требуют нормативного

регулирования
Официальная документальная форма
(Постановление Правительства РФ №1009, 13.08.1997 – письма и телеграммы не допускаются)
Процедура (Указ № 763 от 25.05.1996)

ненормативный

Отсутствие норм права (???индивидуальные, неиндивидуальные)

КС РФ от 2.11.2006 № 637-О «Номенклатура основной под карантинной продукции»- приложение к письму, не является нормативным правовым актом.
ВС РФ, ВАС РФ: приложения к нормативным правовым актам-неотъемлемая часть н.п.а и не могут рассматриваться в отрыве

по правовой природе
– правоприменительный акт, устанавливающий возникновение, изменение и

прекращение правоотношений (юридический факт)
– акт, влекущий установление, изменение или отмену правовой нормы, непосредственно прав и обязанностей не порождающий. См.: п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 и Постановление Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"
по форме – нормативный акт письменный, доводится до сведения как правило неиндивидуально

Общие акты: кратковременные предписания (перенос выходного дня, призыв на военную службу). Смешанные акты

(аннулирование) индивидуального акта, предоставляющего право или налагающего обязанность, возможна только

на основании противоречия закону;
по особенностям обжалования: срок обжалования нормативного акта ограничен сроками его применения к конкретному лицу, а не сроками издания;
по правилам действия – ничтожность административного (индивидуального акта), ее последствия могут быть применены только в результате обжалования или отмены, а нормативный акт содержащий существенные дефекты ничтожен без применения дополнительной процедуры.

кругу лиц (не обязательно четкое установление, возможен круг по территории,

периоду, содержанию ограничений)
содержит конкретные обязательные предписания
носит разовый характер
Виды

Индивидуальные акты: по содержанию: правонаделительные акты, оперативно-распорядительные акты, юрисдикционные акты. По последствиям: обязывающие, запрещающие, поощряющие, управомочивающие, содержащие отказы.

объединений;
конкретизируются нормы высшей юридической силы;
определяются типовые правила в сфере

государственного управления;
проводятся в жизнь социально-экономические программы;
определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата;
определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера;
формируются модели взаимодействия различных участников управленческих отношений

Правительство РФ – издает постановления и распоряжения;
федеральные органы исполнительной

власти – издают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (иерархичность???);
высшее должностное лицо субъекта РФ – издает указы (постановления) и распоряжения;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – издает постановления и распоряжения;
органы исполнительной власти субъекта РФ, обладающие специальной компетенцией – издают постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (Постановление Правительства РФ № 1009 от 13.08.1997).

(полномочия по изданию).
Делегированность нормотворческих полномочий.
Постановление Конституционного Суда РФ 27.01.2004 №1-П:
–

вопрос не получил содержательного регулирования в законе («делегированное законодательство») – вопрос о разграничении полномочий в рамках принципа разделения властей
– вопрос получил содержательное регулирование в законе.

Статья 114 Конституции РФ – полномочия Правительства РФ; ст. 28 ФКЗ-перечень вопросов, решаемых на заседании Правительства РФ, иные ---ФОИВ (при этом компетенция закреплена положениями, утверждаемыми Правительством РФ)

N 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных

органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

правонаделительные, внутриорганизационные).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются
на

основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ
по инициативе федеральных и региональных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Совместное издание
Согласование проекта (обязательность предусмотрена законом, межотраслевое значение, совместная деятельность). 30 дней. Предела полномочий для замечаний и возражений.

Приказ МВД РФ N 786, Минюста РФ N 310, ФСБ РФ N 470, ФСО РФ N 454, ФСКН РФ N 333, ФТС РФ 971 от 06.10.2006 (ред. от 22.09.2009) "Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.11.2006 N 8437)

1.Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 877 – предварительное обсуждение на заседаниях общественных советов при ФОИВ.
2. Согласование с Минфином РФ.
3. Министерство ГО и ЧС.

подготовки, определение структуры проекта, логическое развитие правового регулирования, последствия для

ранее изданных актов
согласование и экспертиза- заинтересованные органы, ДЛ
утверждение акта
государственная регистрация
опубликование и вступление в силу

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
*наименование органа (органов), издавшего акт;
*наименование вида акта и его название;
*дата подписания (утверждения) акта и его номер;
*наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

РФ
Правительственная
комиссия по внедрению информационных технологий

г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
Федеральный закон от 17 июля

2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

правовых пробелов;
факторы системного характера.

РФ
(1 месяц)
10 дней
Отмена
10 дней
Совещание
10 дней
10 дней

РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и СЗ РФ

в течение десяти дней после дня их подписания.
Нормативные акты Президента РФ вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня подписания. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования; иные его акты вступают в силу со дня подписания.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, БНА

нормативного акта.
Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О

порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"
Запрет обратной силы
Преемственность актов преобразованных органов

– обоснованность
– законность по содержанию и по оформлению
Несоблюдение требований:
– несущественность

(нарушение процедуры, если это нарушение не влечет нарушения прав)
Дефектные – не соответствуют требованиям законности
– ничтожность (в случаях, прямо предусмотренных законом, не подлежат исполнению). Нарушение подведомственности, отсутствие законного основания для принятия, предписывает совершение противоправных деяний
– оспоримость (при условии презумпции законности, подлежат исполнению).

1) соответствовать действующему законодательству;
2) основываться на разграничении предметов ведения и полномочий;
3) учитывать правовые акты вышестоящих органов власти;
4) издаваться в рамках его компетенции;
5) издаваться с соблюдением установленной для таких актов формы и процедуры подготовки, принятия и издания;
6) административный акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований.

писем Федеральной таможенной службы: от 14.10.2013 № 01-11/45617, от 14.10.2013

№ 01-11/45603, от 18.10.2013 № 01-11/46696, от 25.10.2013 № 01-11/47932.
…отсутствие регистрации писем федерального органа исполнительной власти в Министерстве юстиции Российской Федерации не влияет на оценку нормативности содержащихся в них положений, поскольку касается лишь порядка их принятия и обнародования.

его принял
Отмена вышестоящим органом
Признание акта полностью или в части не

соответствующим конституции РФ, уставу субъекта РФ
Признание акта судом общей юрисдикции/ арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам большей юридической силы
Сравнить: приостановление – период времени

Информационное письмо ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 «под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом». См.: 311-ФЗ

это соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых

полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Спорность самого существования административного договора
Проблема разграничения гражданско-правового и административного договора

особенности:
Порядок заключения и условия регулируются нормами публичного права;
обеспечивается защита публичных

интересов;
одна из сторон административного договора – государственный орган, действующий от имени государства в рамках своей публично-правовой компетенции;
допустимость санкций со стороны властного субъекта в одностороннем внесудебном порядке; (Ю.Н.Старилов Административное право,2001)
заключение административного договора – сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административно-правовой акт.
(Д.Н. Бахрах «…административный договор может заменить административный акт» Административное право России, 2000)

на следующие виды:
– (I) договоры, заключаемые в системе государственной администрации

и связанные с регулированием внутренних административных правоотношений: служебный контракт и соглашение о передаче полномочий (ст.26.8 Закона №184-ФЗ). Координационные отношения без передачи полномочий.
– (II) договоры, заключаемые между государственными органами и частными лицами: инвестиционные договоры различных видов – соглашение о разделе продукции, концессии Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"

Концессионное соглашение-представляет собой договор, по которому государственный орган либо предоставляет частному лицу право создания, либо передает ему для реконструкции объект, находящийся в государственной собственности (ФЗ № 115. 27.01.2005).

"Соглашение о сотрудничестве Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы"
(Заключено в г. Москве 21.01.2010 N 01-69/1, N ММ-27-2/1)
(ред. от 25.12.2012)

обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим

соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Постановление Правительства РоссиФции от 22.12.2006 № 791 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования».

Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 138 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения».

Пример: концессионное соглашение о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав аэропорта Пулково (ООО «ВВСС»,2009)

в Санкт-Петербурге (постановление Правительства СПб от 1.11.2006 № 1344) Магистраль Северной

столицы

объекта возможно бессрочного владения и переход права собственности)
Регулирование инвестиционного договора

законодательством субъекта РФ (статьи 71, 72 Конституции РФ)
Закон СПб «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции»
Инвестиционный договор - заключаемая в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга сделка, направленная на осуществление инвестиционной деятельности и представляющая собой смешанный договор, содержащий обязательства сторон по выполнению условий застройки земельного участка, проведения реконструкции, завершения строительства объекта недвижимости (иных инвестиционных условий). Под инвестиционным договором в настоящем Законе Санкт-Петербурга понимаются также: инвестиционные условия, результат, аренды/купли-продажи земельного участка, соглашение об установлении сервитута

о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская

Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".