Слайд 1Тема 2
Развитие государственно- управленческой мысли в ХХ-ХХ1 вв.
Слайд 2План
1.Эволюция управленческой мысли
2.Современная теория государственного управления
Слайд 3Литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, дополн.
- М.: Омега- Л, 2004. -584 с.
Василенко И.А. Государственное
и муниципальное управление: учебник. М.: Гардарики, 2005.- 320 с.;2-е изд. 2006. -317 с.
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник дл бакалавров. -4-е изд., перераб. и доп. -М.:Изд-во Юрайт, 2012.- 431 с.
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. для вузов.-М.: Проспект,2009.- 640 с.
Идиатуллина К.С. Система государственного управления: Учебное пособие. -Казань, 2006. -160 с.
Слайд 4
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России. Теория и
организация: уч.пособие. – Ростов н/Д: Издат.центр «МарТ», Феникс, 2010.-384 с.
Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления.- М.: Экономика,2003.-518 с.
Эффективность государственного управления: Пер. с англ. – М.: Консалтбанкир, 1998. -730 с.
Журналы: Государственная власть и местное самоуправление, Государственное управление. Электронный вестник. (МГУ), Государственная служба
Слайд 5Теория государственного управления
охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству
социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по
важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях.
Одна из главных задач теории государственного управления - научное обоснование оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.
Слайд 6
В развитии теории государственного управления можно выделить несколько этапов
Слайд 71 –й этап
Начало процесса формирования теорий государственного управления - последние
десятилетия XIX – началу ХХ вв. (начало дифференциации социальных и
гуманитарных наук).
Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу.
Слайд 8Макс Вебер (1864-1920)
Первый ученый, осуществивший систематизированный анализ государственного управления. Его
исследование «Хозяйство и общество» (1919) – отправная точка для современного
изучения госуправления.
Инициатор и главный разработчик важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии.
Слайд 9
Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, однако разработанные
им принципы достаточно универсальны.
М.Вебер отмечал, что бюрократия является историческим феноменом,
возникшим на определенном этапе исторического развития, который совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.
Слайд 10Основные принципы рациональной бюрократической организации
Административные учреждения организованы иерархически;
Каждое учреждение имеет
свою собственную область компетенции;
Гражданские служащие назначаются, а не выбираются на
основе профессиональной квалификации;
Гражданские служащие получают заработную плату в соответствие с рангом;
Слайд 11
Для гражданского служащего его работа представляет профессию или, по крайней
мере, основное занятие;
Служащие не владеют учреждением, в котором работают;
Служащие подчиняются
дисциплине и находятся под контролем;
Смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.
Слайд 12Вудро Вильсон (1856-1924)
Основоположник американской школы госуправления. Работой «Изучение администрирования» положил
начало теоретической разработке вопросов государственного управления.
Считал, смена политического руководства
не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата, задача которого- оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров.
Слайд 13
Сформулировал теорию административной эффективности. Суть её: в системе государственного управления
можно использовать наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из
бизнеса и системы управления корпорациями. Также заслуга Вильсона - стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.
Слайд 14Выводы В.Вильсона:
1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления
является необходимой предпосылкой ее эффективности и ответственности; 2) для всех
современных правительств характерно структурное сходство; 3) управление должно быть отделено от политики; 4) служащие должны быть профессионалами; 5) организационная иерархия является условием финансовой и административной эффективности; 6) необходимым условием модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия является наличие хорошей администрации.
Слайд 15
Вслед за В.Вильсоном пытался провести четкое различие между политиками и
администраторами Ф.Дж.Гуднау (1859-1939). Он также был сторонником научного управления и
менеджмента, независимого от политики и идеологии.
Они пытались создать модель государственной бюрократии, которая способна работать в рамках демократического общества.
Слайд 16
С 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ
в ведущих университетах США и Западной Европы.
Слайд 17
В 1916 г.Робберт Брукингс (бизнесмен) учредил в Вашингтоне первый институт
правительственных исследований (Institute for Government Research). Цель этой научно-исследовательской организации-
выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности.
1920-1930-е гг.- аналогичные центры и институты появились в Европе
Слайд 18Второй этап (1910-1950 гг.)
Самые фундаментальные работы появились в 30-е
годы ХХ века. Это прежде всего труды Дж.Муни и А.Рейли,
Л.Галика и Л.Урвика, считающиеся классическими[1]. Они были обусловлены в основном бурным ростом государственных учреждений в США в период Нового курса Ф.Рузвельта. За ними последовали работы У.Бенниса и П.Слейтера, Г.Сейдмана.
[1] См.: Шамхалов Ф. Указ. соч. - С. 70.
Слайд 19Государственное регулирование экономики
Дж.М.Кейнс (1883-1946) -английский экономист
Книга «Общая теория
занятости, процента и денег»(1936). Он предложил программу антикризисной политики и
политики полной занятости трудоспособного населения.
Слайд 20
Последователи Кейнса в 1940 - 60-х годах создали концепцию экономической
системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль при
этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста.
Слайд 21
«классическая школа» и «школа человеческих отношений».
Среди основателей классической или административной
школы (1920-1950) назовем А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли.
Слайд 22Классическая или административная школа полагала
система государственного управления должна быть ориентирована
на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах.
Основные средства такой оптимизации деятельности системы: специализация, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизация, корпоративный дух и др
Слайд 23Классическая или административная школа
признание тесной связи между теорией государственного
управления и научным управлением частных предприятий
Слайд 24Анри Файоль (1841-1925)
сформулировал «теорию администрации». Он вычленил шесть основных групп
функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные
им 14 принципов управления составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента». Файоль первым поставил вопрос об организации обучения менеджменту во Франции и создал Центр административных исследований.
Слайд 25Школа человеческих отношений
Самые крупные авторитеты в развитии «школы человеческих отношений»
(1920-1950), поведенческих наук (1950-е гг.- по настоящее время) - М.
Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи.
Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.
Слайд 26Третий этап
Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к
1950-м годам.
Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках,
в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа.
Слайд 27
Ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.
Почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон
в трактовке сущности и характера государственного управления.
Слайд 28
Наибольший вклад внесли американские социологи и политологи Т.Парсонс, Д.Истон, П.Лазерсфельд,
В. Томсон, Г.Алмонд и др. Изучая механизмы государственного управления в
рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.
Слайд 29
Вторая половина ХХ в. – две новые альтернативные теории государственного
регулирования в рыночном обществе – монетаристская (неолиберальная) и концепция социального
государства.
Вторая половина 70-х гг.- неоклассичесая теория – саморегулирование экономики -рынка – Чикагская школа
М.Фридмен (1912-2006)- монетаризм
Слайд 30Монетаристская концепция
Монетаристская концепция государственного регулирования полагала, что главное преимущество рыночной
экономики конкуренция, поэтому государство должно вмешиваться в рыночные отношения только
в случае констатации антиконкурентной деятельности экономических акторов на рынке.
Слайд 31Концепция социального государства
Цель- преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер
по рассеиванию собственности и демократизации капитала, смягчению экономических кризисов и
классовых противоречий. Усиление мер по государственному регулированию экономики.
Слайд 32
В 80-е годы ХХ в. На Западе смена парадигм государственно-административного
управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса,
социальной роли государства и администрации в обществе.
Основные понятия “managerialism”, “new public management”, на русский переводятся как новый публичный менеджмент, новое государственного управление, государственный менеджмент.
Слайд 33
Появление и распространение идей публичного менеджмента вызвано рядом серьезных причин
Постоянная
критика, нападки на публичный сектор, обвинение его в низком качестве
услуг, неэффективности деятельности, неэкономичности и бесцельной трате огромных финансовых средств, плохой подготовке и недостаточно эффективной работе персонала, обладающего при этом многочисленными привилегиями по сравнению с другими работниками и т.п.
Изменения, происшедшие в частном секторе экономики, связанные с глобализацией экономических процессов и обострением конкуренции на мировых рынках, также сыграли важную роль.
Слайд 34Суть «нового государственного управления»
Власть стала трактоваться не как право и
возможность, не как органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее
воздействие на процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство – как рынок предоставления услуг, действия правительства – как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором), гражданин как клиент.
Слайд 35
2.Путем приватизации государственных предприятий устанавливалась новая модель разделения труда между
государственным и частным сектором экономики (М.Тетчер). Приватизации подверглась и сфера
жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта и т.п.
3.Были лишены привилегий государственные служащие.
Слайд 36
4.Сократились масштабы государственного аппарата.
5.Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью
замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе
на «жестких управленцев», т.е. бесприкословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков.
Слайд 37
6.Рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам,
которым администрация предоставляет общественные услуги. Созданы новые органы исполнительной власти
– публичные службы, не зависимые от министров.[1]
Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб.- М., 2004. С.47-48.
Слайд 38
Новый публичный менеджмент, на первый взгляд, кажется неолиберальным и неоконсервативным,
так как предлагает переход административной деятельности в частный сектор через
механизм приватизации. Быстро распространившийся в 80–90-х гг. ХХ века новый публичный менеджмент был внедрен в практику в целом ряде стран: Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, многих европейских странах, включая скандинавские страны. Не имея четко определенной теоретической программы, новый публичный менеджмент представляет собой комбинацию механизмов рынка, а также идей и технологий управления частным сектором.
Слайд 39
Новый публичный менеджмент применяется в административной реформе для улучшения качества
управления, полагая в качестве фундаментальной цели уменьшение общественных издержек и
усиление ответственности за “удовлетворение потребителя”. Новый публичный менеджмент применяется и в институциональной реформе (через внедрение механизмов рынка) в различных сферах жизни общества.
Слайд 40
Новые тенденции в развитии и повышении роли экономической теории привели
к глобальным изменениям в процессе общественного управления.
Слайд 41Четвертый этап
Начался на рубеже столетий- 20 и 21-го. Связан с
развитием информационной революции. Происходят существенные изменения в государственном управлении. Информационная
революция радикально меняет технологический базис государства.
Возник новый термин «информационное государство»
Слайд 42
Информационная парадигма в государственном управлении означает, что информация становится главным
управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.
Слайд 43
80-90-е гг. ХХ в. -либерально-рыночный подход к публичному администрированию;
90-е гг.
ХХ в. – теория политических сетей;
начало XXI в.- концепция «рецептивного
администрирования».
Все эти концепции конкурируют друг с другом в теоретическом плане и в практическом применении
Слайд 44
Необходимость переосмысления реформ публичного администрирования с позиций дальнейшего совершенствования демократии
и развития правового государства стала очевидна в начале ХХI века. Поэтому
в наше время внутри сложившихся управленческих подходов существуют различные перспективы развития. Имеются в виду новый публичный менеджмент и обновленное управление, а также “руководящий менеджмент” и “участвующий менеджмент”
Слайд 45
Критика государственного менеджмента (нового государственного управления)
1. Критикуется риторика и понятийный
аппарат (искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, обслуживании..). В обществе
дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества, в другой – потребитель.
Слайд 46
2.принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей
(граждан) на предложение товаров (услуг)в госсекторе. Свободный потребительский спрос не
является надлежащим механизмом гармонизации противоречий на общественные услуги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные механизмы управления должны совмещаться с гос. перераспределением общественных доходов и услуг, оказанием гос. поддержки малоимущим, инвалидам.., чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выровнять «стартовые»возможности развития людей.
Слайд 47
3.Существенная неудача «нового госуправления»- организация госслужбы не как единой системы
государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку.
4.Государственный менеджеризм не дал экономической
эффективности, не помог преодолеть экономический кризис.
Нерешенная проблема – задача как создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления.
Слайд 48
Государственное управление- это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в
политико-административной сфере по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей)
граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.
Государственный менеджмент - это деятель-ность государственных (и муниципальных) органов власти в экономической системе по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу рыночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансового состояния.
Слайд 49
Конец 1990-х годов- идея [c. 38] обновленного управления ( впервые в
процессе реформы государственного аппарата в США в начале 1990-х годов).
Предлагаемая модель наметила реформу, связанную с новой ролью государства. Движение за “обновление” стремилось покончить с “государством-администратором” и бюрократической администрацией для того, чтобы создать “предпринимательскую администрацию”.
Слайд 50
В концепции рассматривалась некая эклектическая перспектива, которая соединяла ряд управленческих
понятий в целях обретения ими нового качества, в частности, получила
иную трактовку идея приватизации, разработанная в новом публичном менеджменте, которая отныне не предполагала приватизацию служб и функций государства. Это и должно было стать принципиальным мотором реформ наряду с усилением предпринимательской активности административного аппарата. Характерно, что такой дифференциации между “новым менеджментом” и “обновленным управлением” не проводят американские авторы, для которых с публикации в 1992 г. работы журналиста Д. Осборна и менеджера Т. Габлера (см.: [18]), собственно, и начинается развитие нового менеджмента.
Слайд 51
Концепции “руководящего менеджмента” и “участвующего менеджмента”
“Руководящий менеджмент” ищет сегодня
способы трансформации общественных организаций в организации подобные частным структурам. В
соответствии с этим “руководящий менеджмент” все чаще определяют гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором общественным и частным и искать для себя лучшее качество общественных услуг.
Слайд 52
“Участвующий менеджмент” подчеркивает, что общественные организации действуют в политической среде
и отвечают перед гражданами, а не перед клиентами. Согласно этой
точке зрения качество ассоциированного гражданства является фундаментальной характеристикой для отношений человека с политической общностью. Понятие “клиент” – в сущности которого заложена покупательная способность индивида, а не его легальные права – открывает, по мнению приверженцев данной позиции, дверь неравенству между индивидами. В результате мы встречаемся с феноменом “исключения” индивида из такой общности, как государство. Между тем всеобщие ассоциированные права и обязанности есть сущность гражданства и государственности.
Слайд 53
Понятие “клиент” ставит вопрос о политической природе гражданства. Когда гражданин
выражает свое мнение или выбирает приоритеты действий в общественном секторе,
он имеет “голос”, посредством которого коммуницирует с государством, которое и создает социальное благополучие для гражданина в действенных и активных формах. Для клиента же важно лишь его персональное благополучие, поэтому его удовлетворение зависит от того или иного “поставщика услуг”. Форма коммуникации в этом случае – невербальная, и означает простой “выход” из той или иной сферы невостребованных услуг.
Слайд 54
Модели “участвующего менеджмента” стали развиваться в Европе в 90-х гг. ХХ века –
в эпоху, когда правительства испытали серьезные трудности в процессе легитимации
своих действий без опоры на развитие публичной активности. Именно в этот период прозвучали предложения провести модернизацию административного аппарата таким образом, чтобы организации стали иметь более горизонтальную структуру в целях улучшения контактов между функционерами и гражданами в процессе принятия решений
Слайд 55
В настоящее время возрастает интерес и к другому типу административного
управления, так называемому “рецептивному управлению”, обогащенному теориями демократического гражданства, которые
трансформируют многие представления “руководящего менеджмента”. Администрация должна быть рецептивной, восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества. Такая администрация должна мыслить стратегически, но действовать демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества и общественных услуг.
Слайд 56
Администрация должна быть “понимающей”, “рецептивной”, желающей служить обществу и, прежде
всего, гражданам, которых она всегда имеет в виду и с
которыми ведет прямой диалог. Акцентация “участвующей”, “чувствующей”, или “рецептивной” компоненты управления предполагает, что новая трансформация публичного администрирования знаменует важный шаг к открытости публичной администрации для граждан.
Слайд 57
Модель “рецептивного управления” признает существенную разницу между общественным управлением и
управлением в области предпринимательства. Для выживания бюрократии сущностно необходимо хорошее
общественное управление, основанное на контроле и ответственности. Бюрократия, с присущей ей моделью самоорганизации, является одним из важнейших инструментов демократического государства, который гарантирует равенство и уменьшает асимметрию, привносимую рынком. Таким образом, общественное управление рассматривается не только с точки зрения своей эффективности, но и с позиций более фундаментальных ценностей, которые находятся “за пределом” компетенции управления предпринимательством: это легальность и легитимность
Слайд 58
Общественные организации поставлены сегодня перед вызовом: сформировать собственные ориентиры развития,
которые отвечали бы требованиям граждан и продолжали бы тенденцию совершенствования
управления через адаптацию форм и методов работы к потребностям граждан и самих чиновников. Для европейцев сегодня очевидно, что публичный сектор, несмотря на то, что он зачастую рассматривается как фасад частного сектора, нуждается в новой философии качества. Процесс достаточно сложный, он требует не только реализации свободы, но и дипломатии, и терпения в управлении организациями, ухода от формализма, обезличивания внешних и внутренних отношений, централизации в принятии решений, новых возможностей коммуникации и т. д.
Слайд 59
Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей,
которая пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику
современных государств. Теория восстанавливает связи между управлением и политикой. Рассматривается широкий спектр политических проблем.
Слайд 60
Современное общество- общество сетевых структур (М.Кастельс)
Сетевая структура – это децентрализованный
комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения
все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамизм.
Важнейший закон сетевых структур- ускорение времени и уплотнение пространства в рамках одной сети.
Слайд 61
Концепция политических сетей в противоположность идее доминирующей роли государства в
выработке политики утверждает, что государство и его институты являются хотя
и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений, государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами.
Слайд 62
В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой
подход, предлагает новый тип управления – «руководство». Информационная революция в
управлении предполагает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации.
Слайд 63
Основной рычаг сетевого управления - разделение процесса принятия решений, переход
к системе гибкой специализации, способной быстро отвечать на новые запросы
общества. Государственные организации из вертикальных структур превращаются в горизонтальные сетевые совокупности коллективов, каждый из которых представляет собой фактически завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном управлении.
Слайд 64
Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что
предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.
(пример: управление Европейским Союзом – сеть советов министров европейских государств)
![Конец 1990-х годов- идея [c. 38] обновленного управления ( впервые в процессе реформы государственного аппарата в США в](/img/thumbs/e6c99489f28c3797ed6f3479d820414e-800x.jpg "Развитие Научной мысли Конец 1990-х годов- идея [c. 38] обновленного управления ( впервые в процессе")
