Традиционная и новая модели публичного управления. Концепты хорошего и

публичного управления
Презентация к Лекции
Лектор - Понкин Игорь Владиславович, доктор юридических

наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, профессор

Учебная дисциплина
«Теория и механизмы современного государственного и муниципального управления»

Концепт новой модели публичного управления

императивных методов в общем объеме методов публичного управления;
2) системность публичной

администрации и публичного управления: публичная администрация, реализующая публичное управление, представляет собой жестко выстроенную иерархическо-бюрократическую структуру (единую, хотя и гетерогенную, с определенной степенью децентрализации, систему), основанную на сложном системном распределении публично-властных полномочий, в том числе на основе принципов «горизонтального» и «вертикального» разделения властей;
3) неперсонифицированность публичной администрации и публичного управления, то есть не сопряженность таковых с преданностью конкретным лицам (конкретным высшим политическим руководителям государства или его административно-территориальной единицы), а основанность на законности и привязка к преданности самому государству;
4) укомплектованность структуры публичной администрации осуществляющими трудовую деятельность на постоянной основе чиновниками на неперсонифицированных должностях (неперсонифицированность здесь, помимо уже указанного выше смысла, – это непривязанность должностей иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации к определенным конкретным лицам, универсальность и/или стандартизация требований к претендентам на замещение должностей в указанной структуре);
5) светскость публичной администрации и публичного управления , а также политическая и идеологическая нейтральность публичной администрации и публичного управления:
– отчётливое разделение между политической деятельностью (как политической борьбой за власть и политической деятельностью по удержанию власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы) и деятельностью публичной администрации;

иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации политически и идеологически нейтральные чиновники, действуя

под официальным руководством и контролем со стороны политического руководства государства, руководствуются исключительно публичными, а не узкопартийными интересами, принимают участие в реализации установленной правящим политическим руководством (независимо от партии) государственной политики и обслуживают равным образом каждую законно находящуюся у власти (правящую) политическую партию, не содействуя такой партии в сохранении власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы, не осуществляя поддержки сугубо указанной партии;
– основной подход к мотивированию чиновников основан на экономическом стимулировании, создании возможностей для карьерного роста и обеспечении социального престижа, хотя в некоторой степени и вопросам определенной идеологической мотивированности также может уделяться внимание;

6) стандартизированность, то есть урегулированность нормами права инструментов и процедур публичного управления едиными нормативно-правовыми актами и регламентами, стандартизация функционирования сегментов иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации и их взаимодействия между собой, а также стандартизация требований к деятельности чиновников;

7) установление чётких взаимосвязей подотчетности/подконтрольности и ответственности; органы, осуществляющие публичное управление, несут ответственность перед народом;

8) нацеленность на достижение предельной эффективности, то есть увязанность на достижение эффективности деятельности (максимизацию производительности, рационализацию структуры, оптимизацию расходов и др.);

9) чёткое разделение между политикой и управлением; должностные лица публичной администрации, по общему правилу, не занимаются разработкой политических программ и парадигм, а лишь управляют и обеспечивают реализацию политических стратегий, разработанных политиками.

– bonne
gouvernance; испанск. – buen gobierno)
Статья 41 «Право

на хорошее государственное управление» Хартии Европейского Союза об основных правах от 07.12.2000 (в ред. 2007 г.) гласит:
«1. Каждый имеет право на то, чтобы его дела решались беспристрастно, справедливо и в разумный срок учреждениями и органами Союза.
2. Это право включает в себя:
– право каждого быть выслушанным перед применением в отношении него индивидуальной меры, имеющей для него неблагоприятные последствия;
– право на доступ каждого лица к материалам его дела с соблюдением законных интересов конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны;
– обязанность публичной администрации мотивировать свои решения.
3. Каждый имеет право на компенсацию со стороны Союза за ущерб, причиненный его учреждениями или их служащими при исполнении своих функций, в соответствии с принципами, общими для законодательства государств-членов.
4. Каждый вправе обращаться в письменном виде в учреждения Союза на одном из языков Договоров и должен получить ответ на том же языке.»  

Источник: Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne // . Документ – действующий.

8 концептуальных критериев «хорошей концепции»:
«1. Известность (употребимость). Насколько известна (употребима)

данная концепция (для широкого круга лиц или для академической аудитории)?
2. Резонансность. Есть ли у выбранного за основу концепции ключевого термина «резонансный круг»?
3. Ёмкая краткость: а) самого ключевого термина и б) перечня определяемых им атрибутов (векторов).
4. Согласованность. Насколько внутренне непротиворечивы (логически согласованы) предметы и атрибутируемые им признаки?
5. Дифференцированность. Насколько дифференцированы предметы и атрибутируемые им признаки (в отличие от других сопоставимых концепций)? Насколько операционно ограничена («операционабельна») такая концепция?
6. Глубина. Сколько сопутствующих признаков атрибутируется предметам согласно определению?
7. Теоретическая полезность. Насколько полезна концепция в более широком поле прагматической релевантности?
8. Предметный охват полезности. Насколько полезна концепция в предметной области смежных случаев и атрибутируемых признаков?»

рассматриваемое в трех аспектах (значениях):
1) мера идеального в публичном управлении;
2) концепт проектирования,

формирования, реализации и оценки публичного управления;
3) инструментальная система.

«Хорошее управление» как мера идеального в публичном управлении отражает его общественно востребованное и конвенционально идеальное качественное состояние.

«Хорошее управление» как концепция проектирования, формирования, реализации и оценки публичного управления представляет собой ценностно-нормативную концепцию описания «хорошего управления» как качественного состояния публичного управления, включающую системную совокупность формальных правил (законодательные и подзаконные акты) и неформальных установлений (ценностей и убеждений, корпоративных и социальных норм), регулирующих поведение лиц и организаций и в соответствии с которой осуществляется управленческая деятельность, а также систему существенных признаков (и одновременно критериев) указанного качественного состояния публичного управления и ожидаемых (проектируемых) контрольных показателей качества публичного управления.

представляет собой находящуюся в структурно-функциональном единстве совокупность институциональных, правовых и

организационно-администрирующих механизмов проектирования, алгоритмизации, реализации, обеспечения и контроля публичного управления в целях обеспечения, охраны, защиты и реализации публичных интересов, реализации социально-экономических функций, правоохранительной, политической, регулятивной и других функций публичной власти, в том числе обеспечения устойчивого благополучия всех граждан, безопасности личности, общества и государства, стабильности положительного и эффективного экономического развития государства, совокупность, характеризующуюся следующими существенными признаками:
– общесистемная интегральная эффективность и внутрисистемная поэлементная эффективность публичного управления;
– направленность на придание системе публичной власти и публичного управления негэнтропийных свойств, а также свойств системной устойчивости и элаборативной (имеющей тенденцию совершенствования) операциональности;
– интегративность – как направленность на достижение целей синергетической интеграции публичного сектора, гражданского общества и частного сектора в публичном управлении, в подготовке и реализации государственной политики, заключающихся в формировании состояния сбалансированной сопряженности указанных отдельных частей и функций системы в целое, в обеспечении их единства, что является эффективным фактором укрепления доверия общества к государству и его институциям;
– связанность императивами социального и правового государства, в том числе восприимчивость и комплиментарность по отношению к публичным интересам и складывающимся в конкретных сферах общественных отношений социальным запросам, когда по возможности максимально учитываются интересы всех заинтересованных сторон; ориентированность на достижение широкого консенсуса.

парадигме; возможны какие-то иные наименования, отражающие суть такой следующего поколения

модели) детерминирована следующими обстоятельствами:

– объективно обусловленное значительное и прогрессирующее расширение предметно-объектной области публичного управления в сравнении даже со второй половиной XX века, появление новых специфических сегментов предметно-объектной области публичного управления (такая тенденция наблюдалась и в XX веке, хотя и не с такой динамикой, к примеру, область спорта в большинстве государств мира стала предметно-объектной областью публичного управления только к середине XX века, лишь в некоторых с конца XIX века), притом что финансовые ресурсы публичной власти всё более не в состоянии обеспечить полноценное публичное управление во всех этих сегментах, отсюда – попытки замедлить или «обратить вспять» рост государственных затрат, с параллельным поиском более эффективных управленческих подходов и инструментов;
– существенное усложнение структуры и содержания публичного управления, вызванное прогрессирующим и весьма значительным усложнением структуры и содержания общественных отношений практически во всех областях жизни людей;
– существенное усложнение структуры и содержания публичного управления, вызванное прогрессирующим умножением числа объективно обусловленных (в смысле необходимости предоставления) публичных услуг, оказываемых публичной администрацией; публичная власть выполняет гораздо большее количество обязанностей в отношении своих граждан, чем несколько десятилетий и, тем более, столетие назад, при этом число публичных услуг растет с ростом потребностей в них;

порядков, усложнение отношений национальных публичных порядков между собой и с

международным порядком;
– значительное усложнение и увеличение объема нормативно-правового регулирования;
– пороки реальной реализации демократии и народовластия;
– возросший интерес к повышению эффективности и производительности публичного управления, а также возрастание потребностей в получении публичных услуг, «ориентированных на клиента»;
– существенное усложнение сферы экономики, требующее от публичной власти гибких сочетаний стратегического и текущего планирования, значительной диверсификации инструментариев публичного управления;
– парадигма публичного управления существенно подвержена происходящим изменениям в системе ценностей, касающихся роли и значения публичной администрации, а также в системе социальных ценностей и общественных потребностей, а эти изменения последних десятилетий и даже лет очевидны;
– существенное развитие автоматизации и информационных технологий в предоставлении публичных услуг.

приходящей на смену «традиционной» модели публичного управления, реализуемого публичной администрацией

(системой органов государственного и муниципального управления), и одновременно элементами парадигмы «нового» публичного управления обоснованно обозначить нижеследующие:

– внедрение концепта «хорошего» публичного управления;
– системное упрощение законодательства (как один из элементов и свойственных инструментов «новой» модели публичного управления);
– сокращение общего числа и сужение сегментов предметно-объектной области публичного управления с передачей публичной администрацией всё большего объема публичных функций и публичных полномочий, в том числе из числа тех, что исторически, традиционно относились к исключительной компетенции государства, негосударственным операторам – саморегулируемым и другим частным и государственно-частным организациям (яркие примеры – саморегулируемые организации в области финансовых рынков, в области виноделия, в области спорта), передача публичной администрацией решения всё большего числа вопросов «на откуп» рыночным механизмам, исходя из допущения, что рыночные механизмы смогут лучше отвечать условиям постоянно изменяющейся среды; обеспечение субсидиарности в предоставлении публичных услуг, в том числе передача части общего объема полномочий по оказанию публичных услуг частным операторам;
– развитие государственно-частного партнерства как элемента и инструмента «новой» модели публичного управления (ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, существование частных разведок и частных армий и т.д.);
– дебюрократизация (реструктуризация управления в целях фокусировки на результатах, а не на процессах), включая расширение и структурно-функциональное усложнение децентрализации публичной администрации, разукрупнение и деконцентрацию субъектов публичного сектора, их переформирование и переформатирование, прежде всего – деконцентрацию структур и бюрократической системы центральных органов публичной власти;

и одновременно элементами парадигмы «нового» публичного управления обоснованно обозначить нижеследующие

(продолжение):

– активизация взаимодействия государственного управления и других видов социального управления, расширение и усложнение корреляции и взаимодействия публичного управления и самоуправления, корреляции и взаимодействия публичного порядка и автономных внеправовых нормативных порядков, а также развитие гарантий и механизмов автономной институализации (иными словами, сферы компетенции органов публичной власти и негосударственных–немуниципальных организаций всё чаще и всё больше пересекаются); расширение и усложнение корреляции и взаимодействия государственного права и иных (помимо государственной) систем нормативной регламентации (lex sportiva, lex mercatoria, lex canonica и др.), расширение практики признания и легитимации государством отдельных положений таких внеправовых систем нормативной регламентации;
– реализация и прогрессивное развитие концепта «электронного государства», расширение объема и разнообразия оказываемых публичной администрацией электронных публичных услуг;
– существенно повышенные требования к транспарентности и подотчетности публичного управления; публичное управление становится объектом всё более интенсивного и перманентного контроля со стороны общества;
– существенное развитие «линейки» инструментов (мер, средств и механизмов) публичного управления, увеличение разнообразия их модификаций и усложнение их сочетаний (в том числе интерференции и мультипликативные эффекты), включая использование органами публичной власти бизнес-стратегий и иных подходов и инструментариев из сфер бизнес-менеджмента и корпоративного управления (стратегическое планирование, измерения производительности и др.);
– внедрение концепта управления по результатам, в том числе линейки новых механизмов фиксации и оценки эффективности публичного управления;
– повышенные восприимчивость и комплиментарность по отношению к публичным интересам и складывающимся в конкретных сферах общественных отношений социальным запросам. 

реализации такого подхода к публичному управлению на практике вследствие чрезмерного

увлечения риторикой «инновационности» без корреспондирующих этому реальных и эффективных, имеющих прагматическую релевантность «новых» инструментариев публичного управления, прошедших апробацию и валидацию; вообще существенные сложности с подтверждаемостью, верификацией прагматической релевантности, валидности и действительной инновационности инструментариев публичного управления, заявляемых как «новых» и как относящихся к «новой» модели публичного управления;
– потеря чувствительности системы публичного управления к действиям политиков (а через это – и к запросам и ожиданиям населения), что обусловлено существенными отличиями целей нанимаемых публичной администрацией менеджеров (сити-менеджеров, менеджеров во главе системы образования, системы здравоохранения и т.д.), реализующих подходы и инструментарии из сфер бизнес-менеджмента и корпоративного управления, от подверженных изменениям целей политической системы; то есть, как и в «традиционной» модели, в «новой» модели публичного управления проблема редуцированных возможностей политиков осуществлять реальный контроль в отношении публичной администрации не снята;
– конфликт между публичными интересами и стремлением перевести государство на «коммерческие рельсы» и на механизмы экономии публичных средств как самоцели: реализация краткосрочных политических и управленческих стратегий по минимизации публичных расходов и по сокращению и сужению предметно-объектных областей публичного управления (в качестве самоцелей) с высокой вероятностью может привести к падению эффективности учёта публичных интересов и осуществления публичного управления в долгосрочной перспективе в тех сферах, которые связаны с понятием социальности государства (социального государства), то есть в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры и др.;
– неподтверждаемость утверждений о том, что внедрение «новой» модели публичного управления экономит публичные финансовые ресурсы.  Прагматическая релевантность (здесь) – степень полезности и соответствия ожиданиям. 

муниципального управления: учебный курс: В 2 т. – М.: Изд-во

РАГС, 2011. – Т. 1. – 464 с.; Т. 2. – 488 с.
2. Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 11. – С. 64–71.
3. Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – 800 с.
4. Корчагин Р.Н., Панкратов И. Возможности реализации Концепции нового государственного управления // Государственная служба. – 2013. – № 5. – С. 18–21.
5. Петров А.Ю. «Право на хорошее управление» (right to good administration): традиции и современность // Вестник ЮУрГУ. Сер. «Право». – 2013. – Т.13. – № 3. – С. 88–92.
6. Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Избранные лекции / МИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ. – М., 2013. – 196 с.
7. Понкин И.В. О понятии и концепте «хорошего управления» («Good governance») // Государственная служба. – 2013. – № 4. – С. 39–42.
8. Понкин И.В. Концепт «новой модели» публичного управления // Право и образование. – 2013. – №12. – С. 55–70.