Реформа государственной службы России в рамках проекта «Открытое правительство»: трансформация или имитация публичности

или имитация публичности
Слатинов Владимир Борисович доктор политических наук, заведующий кафедрой

государственной политики и территориального управления Юго-Западного государственного университета

или имитация публичности
Система «Открытое правительство» стала уникальным для России проектом

по построению интегрированной в федеральные органы исполнительной власти структуры, обеспечивающей влияние на разработку и реализацию государственной политики в формате «открытого государства».

или имитация публичности
Российским руководством официально декларируются готовность к обеспечению открытости

государственного управления, прозрачности деятельности государственных органов и готовность к более широкому, чем прежде, вовлечению граждан и экспертных сообществ в выработку государственной политики и принятие ключевых государственных решений (проекты «Российская общественная инициатива», деятельность Общественной палаты и советов при госорганах, проект «Открытое правительство»)

или имитация публичности
В условиях, когда политическая конкуренция носит, скорее, имитационный

характер, институты парламентаризма и партийно-политическая система не реализуют своей традиционной роли, свойственной развитым демократиям, а политическая элита выступает монопольным держателем права на выработку государственной политики, создание дополнительных механизмов выявления публичных инициатив, экспертного сопровождения принимаемых решений, их обсуждения и оценки представляются российскому руководству как «техническое» средство компенсации политического монополизма. Эта «компенсация» гипотетически должна повысить качество принимаемых решений, репрезентацию ключевых общественных проблем, публичных и групповых интересов, а также создать у фрондирующего среднего класса «ощущение участия» в публичных делах.

или имитация публичности
Отправной точкой для запуска системы «Открытое правительство» послужил

Указ Президента Российской Федерации № 150 «О Рабочей группе по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство» от 8 февраля 2012 года.
Руководители Рабочей группы совместно с экспертами определили четыре приоритетных направления, являющихся локомотивами для запуска системы «Открытое правительство»:
- борьба с коррупцией;
- развитие конкуренции и предпринимательства;
- реформа государственной службы и развитие кадрового потенциала и человеческого капитала, в т.ч. для совершенствования системы государственного управления;
- механизмы работы системы «Открытое правительство».

или имитация публичности
В настоящий момент инфраструктуру Открытого правительства образуют министр

РФ по координации его работы (иначе говоря, Открытое правительство непосредственно интегрировано в систему федеральных органов исполнительной власти РФ), Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства (постоянно действующий орган, призванный координировать взаимодействие министерств и ведомств с представителями гражданского общества, экспертным и предпринимательским сообществом для реализации механизмов и принципов открытости), а также Экспертный совет. Последний, включивший в себя авторитетных представителей профессиональных сообществ, является совещательным органом и создан для проведения экспертизы, а также участия в разработке и реализации всех значимых социально-экономических решений Правительства, федеральных министерств и ведомств, правительственных, межведомственных комиссий и советов

или имитация публичности
В числе сегодняшних приоритетов «Открытого правительства» - проекты

– «Открытые данные», «Открытое министерство» и «Открытый регион». В апреле 2012 года Россия выразила намерение присоединиться к Open Government Partnership или Партнерству "Открытое Правительство" - международной инициативе, направленная на повышение прозрачности и подотчетности власти, объединяющей более 50 государств.
Правда, 18 мая этого года случилось небольшое, но заметное международное событие. Внезапно выяснилось, что Россия без внятного объяснения причин отозвала свою заявку на вступление в Партнерство "Открытых Правительств" (OGP, Open Government Partnership)

или имитация публичности
В рамках нашего исследования мы коснемся результатов работы

«Открытого правительства» в сфере реформирования государственной службы и развития кадрового потенциала государственного управления.
Мнение «ОП» (доклад 5 мая 2012 года) : государственная служба в ее нынешнем состоянии не нацелена на привлечение и удержание высокопрофессиональных кадров. Отбор на государственную службу непрозрачен для общества, профессиональные компетенции и знания набираемых специалистов зачастую не увязаны с решаемыми задачами. Отсутствуют прозрачные механизмы карьерного роста, уровень оплаты труда госслужащих зачастую далек от рыночного. Работа с кадровым резервом носит фрагментарный и зачастую формальный характер. В отсутствие эффективных механизмов ротации происходит стагнация всей системы, не осуществляется должная передача знаний и опыта.

или имитация публичности
ЧТО ПРЕДЛАГАЛОСЬ?
- введение открытых конкурсов на подавляющее большинство

госдолжностей (включая должности заместителей министров, руководителей и заместителей ряда федеральных служб и агентств) с представительством общественности и независимых экспертов (до 50%) в конкурсных комиссиях, с широким привлечением потенциальных кандидатов, обеспечением прозрачности требований к соискателям, в т.ч. в части их ответственности на будущей службе;
- предусмотреть обязательность испытательного срока при приеме на государственную службу и новых назначениях;
- объединение существующих кадровых резервов для госслужбы на единой методологической основе к концу 2013 года;

или имитация публичности
- формирование к 2013 году единой и открытой

базы вакансий и резюме, а к 2014 г. создание на ее основе единой социальной сети государственных служащих и участников резервов;
- вовлечение участников резервов в практическую работу (проектные команды, Общественные советы, советы директоров, руководство компаний со значительной долей госучастия);
- выявление потенциальных кадров для государственного управления на уровне студентов высших и профессиональных учебных заведений;
- формирование системы учета компетенций и квалификаций госслужащих;
- введение прозрачной системы денежных компенсаций, соответствующих по уровню среднерыночным и адекватно отражающих уровень ответственности и эффективность работы государственных служащих;

И ОГРАНИЧЕНИЯ
- превращение системы классных чинов в полноценный инструмент мотивации;
-

введение регулярных ротаций для определенной целевой группы госслужащих;
- внедрение системы ежегодной комплексной оценки деятельности каждого госслужащего с публичным отчетом, включая оценку по целям (объем и качество выполнения поставленных задач), компетенциям (поведение, подход к решению задач) и профессиональным знаниям (не только Президент и высшие должностные лица регионов);

И ОГРАНИЧЕНИЯ

- внедрение новой системы профессионального и морально-этического развития российских

государственных служащих, учитывающей международную практику, в которой в равной мере изучаются вопросы развития кадров, управления проектами, профессиональной этики;
- создание Агентство по развитию кадрового потенциала и государственного управления и Общественного совета при нем как органов управления государственной службой.

или имитация публичности
В целом сформулированные предложения адекватно отражали ключевые проблемы

в организации современной государственной службы в России, а также обозначали основные направления ее трансформации.
Предложен симбиотический подход к трансформации служебных отношений, в котором приоритет «веберианизации» (прежде всего, в части обеспечения меритократического найма и долгосрочных перспектив вознаграждаемого карьерного роста для основной массы чиновников, а также создания системы управления государственной службой) сочетался с переводом гражданских служащих на систему профессиональной деятельности, «ориентированную на результат» и публичную подотчетность.

или имитация публичности
ЧТО СДЕЛАНО?
В течение 2012-2013 года в законодательство о

государственной гражданской службе были внесены серьезные изменения, касающиеся совершенствования кадровых процедур. В частности, существенно расширены и конкретизированы нормы о формировании и использовании резерва кадров на гражданской службе. Установлена обязательность формирования кадровых резервов во всех государственных органах федерального уровня и субъектов РФ. Определены основные процедуры зачисления граждан и госслужащих в резерв, где ключевую роль играют конкурс и результаты аттестации государственных служащих. Последнее позволит усилить профессионализацию кадров государственных служащих. Тем не менее, обязательной нормы о замещении вакантной должности из резерва нет, решение об использовании «резервистов» для назначения на вакантную должность остается за руководителем.

или имитация публичности
В служебное законодательство введен институт ротации гражданских служащих.

Ротация будет осуществляться в федеральных органах государственной власти и органах власти субъектов РФ, осуществляющих контрольные и надзорные функции, и охватит руководителей данных структур. Планы проведения ротации утверждаются соответствующими государственными органами. Замещение должностей в порядке ротации установлено в диапазоне 3-5 лет, что должно повысить роль рациональных аспектов служебных отношений, препятствовать протекционизму и «врастанию» руководителя соответствующего надзорного органа в сети неформальных отношений и коммуникаций в подведомственной ему территории и сфере управления.

или имитация публичности
Федеральный закон о гражданской службы также установил, что

в составы конкурсных и аттестационных комиссий государственных органов в обязательном порядке должны включаться в качестве независимых экспертов члены общественных советов при данных органах, при этом общая доля независимых экспертов по-прежнему сохранена на уровне не менее 25 процентов от состава комиссий.

или имитация публичности
Наконец, существенные изменения коснулись порядка увольнения гражданского служащего

России в случае сокращения должностей в государственном органе или его упразднения. Перестройка структуры органов при смене политического руководителя с последующим увольнением неугодных и инкорпорированием на новые должности своих клиентелл представляют собой распространенный механизм кадровых манипуляций в российском государственном аппарате, особенно на региональном уровне. Теперь при сокращении должностей или упразднении государственного органа попадающим под увольнение служащим должны быть предложены все имеющиеся вакансии с учетом их профессионального уровня и возможности переподготовки в данном органе, либо в том, которому переходят функции упраздняемой структуры. Только при их отсутствии гражданский служащий может быть уволен со службы. Таким образом, создается, пусть и ограниченный, но действующий механизм поддержания кадровой стабильности на государственной службе и обеспечения долгосрочных карьерных перспектив гражданских служащих

или имитация публичности
В феврале 2012 года ответственное за проведение реформы

госслужбы Министерство труда и социальной защиты презентовало четыре пилотных проекта, направленных на апробацию и внедрение в работу кадровых служб федеральных государственных органов современных кадровых технологий:

(1) прием в электронном виде документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы и проведение первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном формате с идентификацией личности гражданина, подавшего документы и заполнившего квалификационный тест

или имитация публичности
(2) формирование института наставничества, способствующего карьерному росту

государственных гражданских служащих; (3) установление системы квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам, необходимых для замещения должностей государственной гражданской службы; (4) внедрение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих, в том числе общественной оценки по отдельным должностям государственной гражданской службы.

или имитация публичности
Несложно увидеть, что указанные проекты имеют своим источником

инициативы «Открытого правительства». Их реализация позволит усилить роль в кадровой политике рациональных процедур, способствовать открытости процесса формирования кадрового состава и доступности участия граждан в конкурсном отборе на госслужбу. Совершенствование квалификационных требований должно повысить общий профессиональный уровень госаппарата. Появится первый опыт публичной подотчетности государственных служащих.

или имитация публичности
Тем не менее, предложения «Открытого правительства», которые имели

ключевое значение для укрепления параметров профессионализации кадрового состава государственной службы и обеспечения вневедомственного надзора за реализацией кадровых процедур, остаются нереализованными. Речь идет, прежде всего, о конкурсном отборе на должности государственной службы, предусматривающем сегодня широкий набор исключений, охватывающих практически всю «верхушку» российской госслужбы. Должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов по тем или иным основаниям остаются исключенными из конкурсных процедур, а их замещение по усмотрению политических чиновников создает широкие возможности для протекционизма, а также существенно и негативно влияет на профессиональный уровень российской бюрократии.

или имитация публичности
Отсутствие специального органа по управлению государственной службой блокирует

возможность независимого контроля над реализацией кадровых процедур, уже предусмотренных законодательно (конкурсов, аттестаций, присвоения чинов, зачисления в резерв, ротации, сокращения штатов, оценки эффективности служащих). Возникает возможность образования неформальных практик не только вне рамок формальных институтов (например, при законодательно закрепленном отсутствии конкурсной процедуры), но и внутри них (формально процедуры закреплены, но отсутствие независимого контроля позволяет влиять на них неформальным связям и устремлениям руководителя, использующего протекционистские мотивы).

или имитация публичности
Опыт «Открытого правительства» по реформированию российской государственной службы

отчетливо демонстрирует нам пределы и ограничения использования концепта «новой публичности» в сложившейся системе политического управления страной. Экспертные оценки, публичные дискуссии и обсуждения, формирующие проекты социально-экономических и политико-управленческих преобразований сталкиваются с монополией правящих групп на принятие политических решений, блокирующей инициативы по системным изменениям общественных сфер и переводящей предлагаемые преобразования в формат «частичных реформ» и локальных улучшений, не затрагивающих базовые практики, корпоративные интересы и ценности правящего класса.

или имитация публичности



СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!