Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах

Оптимизация функционирования органов
исполнительной власти и
введение механизмов противодействия коррупции
в сферах деятельности органов исполнительной власти;

и их проектов;

правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее

результативности;

Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460

Направления реализации стратегии:

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Антикоррупционная экспертиза проводится:
прокуратурой

РФ
федеральным органом исполнительной власти в области юстиции
органами, организациями, их должностными лицами при проведении правовой экспертизы и мониторинге применения*

*в случае обнаружения коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Прокуроры в ходе

осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Федеральный орган исполнительной

власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:
проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Антикоррупционная экспертиза нормативных

правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами власти субъектов РФ
в соответствии с Федеральным законом,
в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти субъекта РФ,
согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации,
при проведении правовой экспертизы принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и мониторинге их применения.
Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в заключении

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Основные принципы организации

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
В целях обеспечения возможности

проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных

мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней»

законы ставят некоторую группу людей в невыгодное положение (put some

group at a disadvantage), эта группа становится потенциальным источником коррупции». (См.: McMullan A theory of corruption // The sociological review, Vol. 9 1961, p. 196)

Некоторые нормы права накладывают на индивида некие потери (издержки, обременения, ограничения), связанные с подчинением норме права.

логика

Чем выше потери, которые связаны с подчинением норме права, тем больше вероятность того, что индивид заплатит за возможность не соблюдать норму права или уменьшение потерь.

Возможны коррупциогенные нормы права - так как они накладывают на индивида потери, связанные с подчинением норме права

представляют собой полномочия, которые должностное лицо может осуществлять по собственному

усмотрению.
Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. предоставляя чиновнику возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию

санкций) в административном законодательстве
Возможность наложения альтернативного административного взыскания
Совпадение составов административных

правонарушений и уголовных преступлений

законодательного акта. – Центр стратегических разработок, 2004
http://www.csr.ru/document/original_43.stm
Правила проведения экспертизы проектов

нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции Постановление Правительства РФ от 5.03.2009 № 195
Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции Постановление Правительства РФ от 5.03.2009 № 196
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных

правовых актов.

для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения

исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

*Федеральный закон от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"

нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы

коррупциогенными.
Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности коррупционных действий или/и

решений;
Устранение или коррекция коррупционно опасных норм;
Рекомендации по включению превентивных антикоррупционных норм. 

факторов
Описание возможных коррупционных действий и последствий

полномочия

(в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль,

надзор).
разрешительные полномочия - полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (например, оружием).
Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных средств (госзакупки и проч.).

изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также

гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
юрисдикционные полномочия - полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
нормотворческие полномочия - полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Антикоррупционная экспертиза проводится:
прокуратурой

РФ
федеральным органом исполнительной власти в области юстиции
органами, организациями, их должностными лицами при проведении правовой экспертизы и мониторинге применения*

*в случае обнаружения коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры

устранения всех известных типичных коррупциогенных факторов (КФ)
Устранение выявленных КФ не

всегда является обязательным
Не обязательна экспертиза действующих НПА
Не обязательно предотвращение появления новых КФ
Отсутствует ответственность за принятие НПА, содержащих КФ

органа местного самоуправления;
факторы, связанные с наличием правовых

пробелов;
факторы системного характера.
факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил
факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям

*Постановление Правительства РФ

возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
широта дискреционных полномочий -

отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

гражданам и организациям
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для

реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

2005 года №12 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях

антимонопольного законодательства», п.2.30:
На основании решения Комиссии в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции выдается предписание. В предписании должны быть указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, и разумные сроки исполнения.

Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил

пособия, субсидии и другие выплаты), в виде натуральной помощи (топливо,

продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи) оказывается единовременно или в течение периода не менее трёх месяцев.
(Проект административного регламента департамента социального развития Тульской области по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи, п. 22) .

органом в следующих случаях…
Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от

16 марта 2005 года №05-3/пз-н «Об утверждении порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг», п.6.9:
Органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность (ст.29 ФЗ о занятости населения в РФ)

сфере туризма вправе отозвать у туроператора свидетельство в случае...
(Проект

ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"», ст. 4.2)

1999 года «О ремесленной деятельности в городе Москве», статья 11

«Особенности регистрации и лицензирования деятельности субъектов ремесленничества»:
В установленном законодательством порядке органами исполнительной власти города Москвы может устанавливаться упрощенный порядок выдачи лицензий субъектам ремесленничества и льготы по уплате лицензионных сборов.
Комментарий. Реализуя названную норму, органы исполнительной власти (причем любые) вольны принимать собственные упрощенные порядки выдачи лицензий, в том числе закрепляя в них уже сложившиеся и функционирующие коррупционные схемы.

технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких

систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.
(Водный кодекс РФ 1995 года (утратил силу), ст. 105)

«О приватизации государственного и муниципального имущества», статья 22 «Продажа акций

открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг»:
Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли осуществляется в соответствии с правилами, установленными организатором торговли.
Комментарий. Указанной нормой легализуется локальное нормотворчество различных организаторов торговли, что в итоге может привести к тому, что государственные и муниципальные акции будут продаваться по различным правилам. Это создает предпосылки для проведения уполномоченными государственными служащими «конкурса» среди организаторов торговли (с целью вступления в коррупционные отношения как по поводу выбора того или иного организатора торгов, так и в последующих приватизационных сделках).
Форма отчетности фонда и требования к осуществлению отчетности устанавливаются уполномоченным федеральным органом (ст.32 ФЗ о негосударственных пенсионных фондах)

осуществляющим нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности.
(Проект Федерального закона «О внесении

изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"», абзац 4 ст. 20)

1995 года «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую

энергию в Российской Федерации», статья 5 «Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов»:
В области государственного регулирования тарифов Правительство Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов осуществляет в установленном порядке согласование решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
На этом основании Федеральная служба по тарифам издала Приказ от 7 декабря 2004 года №236-э «Об утверждении порядка согласования решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов об установлении тарифов, превышающих предельный уровень, установленный федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов».
Комментарий. В ст.5 ФЗ говорится о совершении действий, а не осуществлении нормотворческих полномочий. Во всяком случае, в норме закона не говорится о том, что Правительство или федеральный орган исполнительной власти разрабатывают порядок совершения этих действий, они их совершают в уже установленном порядке. Таким образом, Федеральная служба по тарифам вышла за пределы своей компетенции, приняв собственный нормативный акт по данному вопросу. Здесь же стоит отметить фактор «предкоррупционного» свойства – предоставление альтернативных нормотворческих полномочий Правительству и органу исполнительной власти.

рассматриваться все заявления (жалобы, претензии), за исключением следующих споров...
(Проект

типового регламента по досудебному обжалованию в исполнительных органах государственной власти Иркутской области, п. 4.7.6.2)
В условиях отсутствия федерального законодательства об административных процедурах эта норма принимается «сверх компетенции», на подзаконном региональном уровне

Гражданского кодекса РФ установлено, что особенности правового положения отдельных видов

государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Закона о государственных учреждениях не существует. Имеет место законодательный пробел, который заполняется подзаконными актами и (в отличие от приведенных выше примеров принятия актов «сверх компетенции») на вполне легальной основе. Так, на основе ст.120 ГК РФ действует Приказ Министерства социальной защиты населения РФ от 5 сентября 1995 года №211 «Об утверждении примерных уставов и порядке работы с уставами подведомственных министерству предприятий и учреждений».

порядке по иску лицензирующего органа в случае обнаружения недостоверных данных

в документах, послуживших основанием для принятия решения о выдаче лицензии.
(Проект ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», подп. In. I cm. 23)

Отсутствует процедура обнаружения недостоверных данных

и специалисты привлекаются Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения

и социального развития для проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств на основе договоров или на иных основаниях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок оплаты работы экспертных организаций (экспертов) определяется условиями соответствующих договоров .
(Проект административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по организации проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, п. 1.5)

Основанием для начала выдачи документов является ...предоставление документа, подтверждающего уплату

государственной пошлины за предоставление лицензии.
(Проект административного регламента предоставления государственной услуги по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов в Томской области, п. 79)
Согласно тексту регламента, данный документ уже был предоставлен на стадии приема документов (его у заявителя просто нет).

Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям

Основанием для отказа в принятии решения о соответствии соглашения или

согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства является недостоверность представленной хозяйствующими субъектами информации, имеющей значение для принятия решения (ст.19.1 Закона РФ о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках).

участие в конкурсе, вправе изменить или отозвать заявку на участие

в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.
(ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст. 25 ч. 9)

Комитет следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет

размера субсидий по форме, устанавливаемой Комитетом, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Комитетом по согласованию с заемщиком.
Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих.

июня 2002 года №422 «Об утверждении Положения о лицензировании космической

деятельности» в качестве лицензионных требований и условий при осуществлении космической деятельности выдвинуто проведение своевременной аттестации оборудования, технологических процессов, контрольно-измерительных средств. Использованное здесь понятие «своевременности» ничем не ограничивает административное усмотрение.

экспертизы. Требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории,

на которой зарегистрировано образовательное учреждение.
(п. 10 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»)