Административный процесс

(1948 г.) указывал, что административный процесс может пониматься как в

широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле.

Сторонники узкого подхода (Н.Г.Салищева, М.И.Пискотин) рассматривали административный процесс как деятельность

органов государственного управления по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, прежде всего административной ответственности. Административный процесс рассматривался по аналогии с уголовным и гражданским. Деятельность, составляющая содержание административного процесса осуществляется, как правило, органами государственного управления, а в случаях, предусмотренных законодательством – судами.
Деятельность органов государственного управления, связанная с решением внутриаппаратных задач, а также с реализацией их внешней компетенции, т.е. властно-организующей деятельности в отношении граждан и организаций рассматривалась как административное производство, которое регулируется в отличие от административного процесса не административно-процессуальными нормами, а так называемыми организационными нормами, которые являются разновидностью материальных норм административного права.

Сторонники широкого подхода (А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская) рассматривали административный процесс как деятельность органов государственного управления по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в области исполнительной и распорядительной деятельности, а не только споров и дел об административном принуждении.

В.Д. Сорокин в 1968 г. в работе «Проблемы административного процесса»

рассматривал административный процесс как урегулированный правом порядок (процедуру) разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления и одновременно деятельность исполнительно-распорядительных, а в предусмотренных законом случаях и иных компетентных органов, в том числе судов по разрешению таких дел, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения.
Он выделял в структуре административного процесса 6 видов административных производств: по принятию нормативных актов государственного управления, по организационным делам в аппарате государственного управления, по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, по административным жалобам и спорам, по делам о поощрении в сфере государственного управления, по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.
У сторонников широкого понимания административного процесса (В.М.Горшенев, А.П.Коренев, Ю.М. Козлов., Б.М. Лазарев, Д.Н. Бахрах и другие) нет единства взглядов по некоторым принципиальным вопросам:
1) ) относится ли внутриаппаратная деятельность к административному процессу;
2) относится ли нормотворческая деятельность к административному процессу.
Например, Ю.М. Козлов выделял в структуре административного процесса, как правоприменительной деятельности органов государственного управления административно-юрисдикционное и административно-процедурное производства.
Большинство авторов-сторонников широкого подхода к пониманию административного процесса не включают в содержание этого понятия административное судопроизводство, т.е. деятельность судов по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений.

которой административным процессом следует считать только рассмотрение судом дел по

заявлениям (жалобам) физических лиц и организаций на незаконные действия (бездействие) и решения (правовые акты) органов публичного управления. Т.е. под административным процессом понимается судопроизводство по делам, возникающим из административных правоотношений. В этом смысле административный процесс рассматривается наряду с такими процессами как гражданский и уголовный.
Ю.Н. Старилов в структуре административного процесса выделяет две части: управленческий процесс и собственно административный процесс (административную юстицию).
С.Н.Махина считает, что существует три вида административно-процессуальной деятельности: управленческий процесс, административно-юрисдикционный процесс и собственно административный процесс как административное судопроизводство.

процесс – это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных

им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание).
Административный процесс – это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений (узкое понимание).
Административный процесс – это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству (юстиционное понимание).

деятельность органов государственного управления по разрешению возникающих в управленческой сфере

всех индивидуальных дел регулируется административно-процессуальными нормами, совокупность которых образует самостоятельную отрасль права – административно-процессуальное право (А.П. Коренев, В.А. Лория).
Д.Н. Бахрах указывает, что теснейшая связь материальных и процессуальных норм административного права обусловливает их взаимодействие в рамках единой отрасли – административного права.
Ю.А. Тихомиров рассматривает административно-процессуальное право как составную часть (подотрасль) административного права.
Указанные противоречия не позволяют выработать единую теорию административного процесса и построить систему правового регулирования административно-процессуальных отношений, т.е. административно-процессуальное законодательство.

действий) государства, других субъектов юридических отношений по выработке правовых норм

и приведению их в действие в целях урегулирования жизни общества, обеспечения правопорядка. Эта деятельность обеспечивает как правовое регулирование общественных отношений, так и их охрану.
Юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс.
Юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма.

норм права;
Стадия возникновения на основе норм права и при наличии

соответствующих юридических фактов правоотношений;
Стадия реализации субъективных юридических прав и обязанностей, возникших у субъектов правоотношений.

и целей деятельности субъектов на каждой из стадий юридический процесс

в широком смысле распадается на три относительно самостоятельных процесса:
1) правотворческий процесс – деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие нормативных правовых актов;
2) правореализующий процесс – это деятельность физических лиц и организаций по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных юридических прав и обязанностей, направленных на удовлетворение их собственных законных интересов;
3) правоприменительный процесс – это властно-организующая деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления, публичных учреждений и должностных лиц, по разрешению на основе соответствующих норм права индивидуальных юридических дел, возникающих по поводу реализации физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и возложения на них обязанностей, а также в связи с применением к ним мер публичного принуждения, в том числе привлечением их к юридической ответственности.

различают два вида правоприменительного процесса : оперативно-исполнительный и правоохранительный;
В зависимости

от направленности: внутренний (разрешение внутренних индивидуальных юридических дел) и внешний (разрешение внешних индивидуальных юридических дел) правоприменительный процесс.
Внутренний правоприменительный процесс (например, прохождение государственной службы) осуществляется внутри органов государственной власти всех трех ветвей: законодательной, исполнительной и судебной, а также во всех иных государственных органах, не вписывающихся в систему разделения властей (Президент РФ, прокуратура и др.).
Внешний правоприменительный процесс может осуществляться только органами судебной и исполнительной власти, другими органами публичного управления.

разрешающего индивидуальное юридическое дело)
внешняя правоприменительная деятельность по разрешению индивидуальных юридических

дел, осуществляемая административно-публичными органами, может быть названа административным процессом,
а правоприменительная деятельность по разрешению индивидуальных дел, осуществляемая судами – судебным процессом.

процесса.
Административный процесс – это внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность (система

последовательно совершаемых действий) административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, осуществляемая в соответствии с предусмотренными административно-процессуальными нормами специальными юридическими, а именно административно-правовыми процедурами.

т.е. отдельных видов внешней административно-публичной деятельности по разрешению специфических категорий

индивидуальных юридических (административных) дел.

административных органов осуществляется в рамках административного процесса и соответствующих входящих

в его структуру видов административных производств?
Ответ на этот вопрос, с нашей точки зрения, должен быть отрицательным.
Это объясняется тем, что внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность включает в себя не только системно организованные виды деятельности административных органов, связанные с разрешением индивидуально определенных юридических дел и представляющие собой логически завершенные юридические процессы, но и иные виды деятельности, не обладающие признаками юридического процесса.

правоприменительной административно-публичной деятельности деятельность административных органов по разрешению дел об

административных правонарушениях представляет собой юридический процесс, отдельный вид административного производства. В то же время такой вид деятельности, как надзор органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, правил дорожного движения, также входящий в содержание внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, не связан с разрешением индивидуальных административных дел и не обладает признаками юридического процесса.
Следовательно, что вся внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность административно-публичных органов включает в себя как процессуальные виды такой деятельности — административные производства, так и внепроцессуальные виды этой деятельности, осуществляемые вне рамок административного процесса.
При этом как процессуальные, так и внепроцессуальные виды внешней правоприменительной административно-публичной деятельности осуществляются административно-публичными органами в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть в соответствии с определенной административно-правовой процедурой.

как урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления административным органом деятельности

(производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуальных административных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких-либо административных производств.

или совершения отдельных административно-правовых действий. Под порядком осуществления деятельности или

совершения действий следует понимать установленные административно-процессуальными нормами стадийность, т.е. последовательность, очередность совершения соответствующих действий и способы их официально-документального оформления (фиксации).
Это есть порядок осуществления административного производства или совершения отдельных административно-правовых действий, который определен административно-процессуальными нормами, содержащимися в соответствующих законах или подзаконных нормативных правовых актах.

не только в целом, в системе, т.е. административного производства, но

и отдельных юридически значимых действий как в рамках того или иного производства, так и вне какого-либо производства. В частности, нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях определяют как в целом процедуру осуществления производства по делам об административных правонарушениях, так и процедуру совершения отдельных административно-правовых действий, совершаемых в рамках этого производства, в частности, таких, как административное задержание, осмотр, досмотр, изъятие вещей и документов и т.п.
Это есть необходимый юридический атрибут осуществления любого вида внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, совершения любого административно-правового действия. Административно-публичные органы не вправе совершать административно-правовые действия, правовая процедура совершения которых не установлена действующим законодательством.

разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих административных

производств.
К процессуальным административно-правовым процедурам, в частности, можно отнести процедуры осуществления регистрационного, лицензионно-разрешительного производства, производства по делам об административных правонарушениях.

деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с

разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства.
К их числу можно отнести процедуры осуществления сотрудниками полиции надзора за поведением граждан в общественных местах, за соблюдением ими правил дорожного движения, процедуры применения общих мер административного ограничения в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц.

деятельности:
административно-регулятивные процедуры;
административно-наблюдательные (контрольные, надзорные) процедуры;
административно-ограничительные процедуры;
административно-принудительные процедуры;
административно-арбитражные процедуры.

административно-правовых действий, направленных в конечном итоге на достижение определенного результата

— на разрешение индивидуального административного дела, т.е. дела, связанного с решением конкретного вопроса в отношении индивидуально определенного физического лица или организации, возникшего в административно-публичной сфере и подведомственного данному органу.

действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих права и обязанности

физических лиц и организаций в соответствующих, возникающих в жизни материальных правоотношениях.
В то же время в рамках административного процесса осуществляется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в государстве.

административно-правовых норм, но и норм других отраслей права, в частности

финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только в результате властно-организующей деятельности соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в процессе государственной регистрации брака — норм семейного права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т.п.

других отраслей права в рамках административного процесса осуществляется в ходе

разрешения административными органами индивидуальных юридических дел.
Под административным делом следует понимать возникающий в административно-публичной сфере на основе материальных норм административного или других отраслей права индивидуальный юридический вопрос, то есть вопрос, касающийся индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации (организаций), и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения компетентным административным органом.

административного процесса осуществляется только компетентными административными органами.
Административные органы —

это властвующие субъекты административного процесса, которые организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридически значимых действий и принятия властных правоприменительных решений в пределах предоставленной им административно-правовыми нормами компетенции.

последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из которых административным органом

решаются соответствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые процессуальные административно-правовые действия и издаются (принимаются) необходимые индивидуальные административно-правовые акты.

дела и подготовки его рассмотрения по существу;
Стадия рассмотрения административного дела

по существу;
Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения;
Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения.

поскольку он состоит из огромного множества мини административных процессов, так

называемых административных производств, возникающих в различных сферах функционирования административных органов и обусловленных спецификой рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных юридических дел.

который может быть определен как урегулированный административно-процессуальными нормами вид деятельности

административных органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия категории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической (административно-правовой) процедуры.

универсальное применение во всех отраслях;
общепроцессуальные – составляют основу всех видов

юридических процессов, т.е. используются как в судебном, так и в административном процессе);
специальные.

дел на основе действующего законодательства Российской Федерации и в соответствии

с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами.
Равенства всех лиц, участвующих в индивидуальном административном деле перед законом и перед органами, разрешающими дело.
Гласность (открытость) административного разбирательства.
Всестороннее, полное и объективное рассмотрение административно-публичным органом всех обстоятельств индивидуального административного дела с вынесением обоснованного решения.

производстве по административному делу.
Ответственность административно-публичного органа (должностного лица) и

лиц, участвующих в деле, за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений.
Рассмотрение административного дела на государственном языке Российской Федерации либо на языке республики в составе России.
Независимость административно-публичного органа в разрешении административного дела.

индивидуальных административных дел (принцип быстроты).
Принцип экономичности и эффективности (простоты).

подразделяться на виды, в его структуру в качестве составных частей

входят только административные производства.
Второй подход (Ю.М. Козлов): выделяет в структуре административного процесса два базовых производства: административно-процедурный и административно-юрисдикционный, внутри которых выделяются отдельные их виды.
Третий подход в структуре административного процесса выделяют отдельные виды данного процесса, которые в свою очередь подразделяют на административные производства.
В частности, Д.Н. Бахрах и И.В. Панова выделяют три вида административного процесса:
административно-правотворческий;
административно-правонаделительный;
административно-юрисдикционный.

нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных

им административных дел, связанных с обеспечением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обязанностей, основанных на нормах административного и других отраслей материального права.
2) административно-охранительный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных физических лиц и организаций, с охраной и защитой их субъективных прав и законных интересов, с выявлением и пресечением административных и иных публичных правонарушений и с привлечением лиц, их совершивших, к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

– это правоприменительная деятельность административно-публичных органов (их должностных лиц) по

разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел.
Правотворческую деятельность, т.е. деятельность по подготовке, принятию (изданию) и опубликованию любых нормативных правовых актов, осуществляемую различными государственными органами, а не только органами законодательной власти, в юридической науке относят к правотворческому процессу (В.М. Горшенева).
Поэтому нормотворческая деятельность административно-публичных органов является правотворческим, а не правоприменительным процессом. Соответственно правотворческая деятельность административно-публичных органов не может включаться в структуру административного процесса, являющегося наряду с судебным, видом правоприменительного процесса.

правовых актов (административных регламентов, правил, положений);
обособленных процессуальных частей нормативных правовых

актов, содержащих материальные нормы административного права (например, процессуальные части КоАП РФ);
отдельных статей нормативных правовых актов, содержащих нормы процессуального права (Градостроительный кодекс РФ).
Административное законодательство не образует системы, т.к. отсутствует единая логика его построения, единый нормативный правовой акт. Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным.
Административно-процессуальное законодательство не сложилось еще как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства РФ.

деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел,

возникающих из административных, а также иных материальных правоотношений, реализованных полностью или частично в ходе разрешения административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках административного процесса соответствующих дел.

рассмотрению только дела, возникающие в связи с проверкой законности оспариваемых

в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичного управления (их должностных лиц). Административное судопроизводство есть судебная административная юстиция, т.е судебный контроль за законностью деятельности публичной администрации.
Второй подход (Д.Н. Бахрах): в рамки данного судебного процесса включается рассмотрение как дел об оспаривании решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичной администрации (ее должностных лиц) – административно-тяжебных дел, так и административно-юрисдикционных дел, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной или иной публично-правовой ответственности и применением к ним других мер административного принуждения.
Обоснованность отнесения производства по рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству подтверждается целым рядом определений Конституционного Суда РФ, который со ссылкой на ч. 2 ст.118 Конституции РФ указывал на то, что судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях является административным судопроизводством (определения Конституционного Суда РФ от 13.04.2000 № 53-О; от 05.07.2001 № 130-О).

(производство по выдаче лицензий на осуществление образовательной деятельности);
Регистрационное производство (производство

по государственной регистрации юридических лиц);
Удостоверительное производство (производство по аккредитации высших учебных заведений);
Экзаменационное производство (производство по принятию у физических лиц квалификационных экзаменов на право управления транспортными средствами);
Конкурсное производство (производство по замещению должностей государственных служащих);
Поощрительное производство (производство по награждению государственными наградами);
Производство по возложению на физических и юридических лиц специальных публично-правовых обязанностей (производство по призыву граждан РФ).

мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических

лиц к административной ответственности:
1) Административно-пресекательное производство (приостановление действия лицензии);
2) Административно-обеспечительное производство (наложение налоговыми органами ареста на имущество налогоплательщиков);
3) Административно-исполнительное производство (регулируется ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 октября 2007 г.);
3. Производство по делам об административных правонарушениях.
4. Административно-арбитражное производство:
1) административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникших в рамках административно-регулятивных правоотношений (административно-регулятивных споров);
2) административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникающих в рамках административно-охранительных правоотношений (административно-охранительных споров).

с отказом в предоставлении физическому лицу или организации субъективного юридического

права или в реализации им такого права, например, права на получение специального разрешения, права на получение информации;
производство по разрешению споров, связанных с возложением на физическое лицо или организацию определенной субъективной юридической обязанности, например обязанности по уплате налога, обязанности реализовать продукцию по определенной цене (тарифу).

с совершением административными органами контрольно-надзорных действий, в частности, действий по

проведению проверок в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;
производство по разрешению споров, связанных с применением административными органами мер административного принуждения, в частности мер административного пресечения и мер административно-принудительного исполнения.