Проблемы реформирования бюджетного процесса: методология и методика

финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», к.э.н.,

доц. Солянникова С.П.

как в функционировании самих органов администрирования (внутренние административные процессы и

процедуры), так и в организации взаимодействия с гражданами и различные общественными институтами и организациями

Необходимость административной реформы в целях:
Повышения качества государственных услуг
Достижения экономичности общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг)
Укрепления исполнительской дисциплины (обеспечение исполнения указов, постановлений, решений, планов)

Глобальность

Внешнее эффекты

Внутренние эффекты

Ответственность
За результаты

Маркетизация

Эффективность

Ориентация на
предоставление услуг

Децентрализация

ППО
Бюджет, имущество, налоговые льготы …
Административный ресурс (регулирование, администрирование …)
Распределение полномочий

между ОИВ

ГФК включая контроль результатов

Программирование (госпрограммы, госзадания…)

Открытость планов и результатов

Расширение прав

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОЛГОСРОЧНОЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ И УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы

Планирование бюджетных ассигнований исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств

Принципы бюджетной системы (полнота отражения доходов, расходов бюджетов, прозрачность, единство кассы…)

Систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы

Определенность цели

Учет всех ресурсов

Прозрачность и подконтрольность

Мотивация

Операционная эффективность

Ответственность

стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов
3) эффективная и справедливая система межбюджетных

отношений
4) консолидация бюджета и бюджетного процесса
5) среднесрочное финансовое планирование
6) бюджетирование, ориентированное на результат
7) эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг

органов государственного управления, задачах бюджетно-налоговой политики
финансовой отчетности по операциям в

секторе государственного управления
бюджетных прогнозов

Предусматривает легкость доступа к надежной, всесторонней, своевременной, понятной и сопоставимой информации о деятельности органов государственного управления в разрезе публично-правовых образований

международной практике

и составление бюджета
3) анализ и управление бюджетными рисками

стран по индексу открытости бюджета в рейтинге Международного бюджетного партнерства,

в настоящее время – во второй десятке

Проблемы:
Обоснованность разграничения полномочий участников бюджетного процесса
Степень информированности общества по вопросам реализации бюджетно-налоговой политики
Достоверность и обоснованность плановых параметров бюджета, гарантии достоверности

налогово-бюджетной сфере России

Российской Федерации
1) пояснение границ между сектором государственного управления, государственного и

частного сектора и распространения институционального охвата бюджетной отчетностью на государственный сектор в целом
2) усиление сопоставимости бюджетов, статистики и отчетности в части отражения безналичных потоков и стоимостной оценки основных фондов
3) увеличение объема раскрытия информации о недополученных доходах из-за налоговых расходов (по оценкам МВФ бюджет потерял 1-2% ВВП в годовом доходе в связи с налоговыми льготами. У органов управления нет официальной методики расчета налоговых расходов)
4) расширение охвата и углубление детализации годового бюджета

Российской Федерации
5) усиление независимой проверки и повышение прозрачности официальных

макроэкономических и бюджетных прогнозов
6) расширение раскрытия информации о бюджетных рисках и совершенствование их анализа
7) регулярная публикация долгосрочных бюджетных прогнозов не менее чем на тридцать лет
8) усиление финансового надзора за контролируемыми государством предприятиями, т.к. организации с государственным участием остаются за пределами отчетности (государственные корпорации с расходами 28% ВВП не учтены в консолидированных бюджетно-налоговых отчетах)

прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов

местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами

условных обязательств
Непредвиденные последствия изменения макроэкономических показателей часто влияют на бюджетную

устойчивость
Макроэкономическими показателями, которые обычно подвергаются шокам, являются: рост реального ВВП, инфляция, коммерческие цены, процентные ставки и обменные курсы
Условные обязательства являются обязательствами, вызванными неопределенными событиями. Они могут быть:
Явными (т.е. определяются законом или контрактом, такие как долговые гарантии)
Неявными (возникающими в банковском секторе, в качестве обеспечения последствий природных катастроф и т.д.)

управлению рисками
Способствует заблаговременному, продуманному принятию политических решений
Повышает доверие между

заинтересованными сторонами в отношении качества управления бюджетами
Понижает уровень неопределенности для инвесторов и налогоплательщиков
Улучшает доступ к международным рынкам капитала

и бюджетному прогнозированию предъявляются четкие требования (для того, чтобы убедиться,

что принимаемые бюджеты реалистичны и основаны на хороших технических решениях)
Независимые эксперты оценивают бюджетные прогнозы, макроэкономические прогнозы, на которых они основаны, и лежащие в их основе предположения
Проводятся оценки чувствительности утвержденного бюджета и среднесрочного бюджетного прогноза на вариантной основе в отношении основных допущений, положенных в основу бюджетного прогноза
Альтернативные макроэкономические и бюджетные сценарии рассматриваются наряду с базовым сценарием (сценарный анализ включает выбор альтернативного набора переменных, которые внутренне непротиворечивы)
Такие подходы позволяют: (1) лучше почувствовать вероятное «поведение» бюджетных параметров и их чувствительность к экономическому развитию; (2) судить о том, являются ли эффекты от заданных бюджетных шоков временными, либо перманентными, оценивать необходимость в требуемых дискретных бюджетных корректировках

отчетности и финансово-бюджетной открытости
стандарты бухгалтерского учета (IPSAS):

Стандарты статистики (GFSM 2001).
OECD Best Practices (2001), IMF Fiscal Transparency Code and Manual (2007).

Требования к бюджетной открытости предусмотрены законодательствами Австралии, Бразилии, Канады, Чили, Колумбии, Франции, Новой Зеландии, Нигерии, Пакистана, Перу и Великобритании.

основным категориям.
2. Значение для бюджета, природу и основания для принятия

условных обязательств:
общее воздействие, ожидаемые затраты и «непредвиденные» потери;
объяснения изменения условных обязательств между периодами;
когда трудно представить квантификацию условного обязательства, необходимо обсуждение его характера и объема.
3. Для крупных индивидуальных УО: описание их характера, масштабов и определение их количества, где возможно (часто по номинальной стоимости). 4. Информация о прошлых обращениях за предоставлением УО в Правительство. 5. Для каждого нового УО: его общественно-политическое назначение, срок действия и предполагаемые получатели. 6. Информация о резервных активах, сформированных в отношении конкретных УО (например, депозит страхового фонда).

процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств на всех

стадиях бюджетного процесса

В рамках мониторинга качества финансового менеджмента формируются рейтинги главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, публично-правовых образований (субъектов федерации, муниципальных образований), которые могут использоваться как для улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов, так и в рамках бюджетного процесса как элементы системы мониторинга и контроля

мониторинга: ежеквартально и за финансовый год
Результаты мониторинга:
1) Составление рейтингов

ГАБСФБ
2) Составление карты бюджетных рисков

федерального бюджета
Оценка эффективности управления ликвидностью счета по учету средств федерального

бюджета
Оценка эффективности использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при сохранении в течение этого года качества финансового менеджмента, достигнутого в предыдущем отчетном периоде

критериев и показателей для ее оценки
✓ Ориентация на обеспечение сбалансированности

бюджетов на очередной финансовый год
✓ Оценка и управление финансово-бюджетными рисками
✓ Эффективное управление бюджетными резервами

фискального режима, который определяется структурой и объемом доходов и расходов

(обязательств) бюджета

бюджетной устойчивости, т.к. могут возникать дефолты даже при низких уровнях

дефицита в предыдущие годы и относительно невысоких уровнях госдолга.
В частности, Polito, Wickens (2007, 2011) показали, что выполнение Маастрихтских соглашений не гарантирует фискальной устойчивости из-за низких темпов роста экономики

пространство
Оценка вероятности дефолта через оценку объема заимствований до предельно допустимого

уровня госдолга

Фискальный разрыв
Оценка долгосрочной сбалансированности бюджета

параметры бюджетной политики


За счёт использования количественно измеримых показателей появляется возможность

сделать бюджетную политику более прозрачной и предсказуемой

организационное обособление определенных видов конъюнктурных доходов бюджетов публично-правовых образований, их

инвестирование в различные виды активов с целью постоянного прироста и использования в период макроэкономической нестабильности или для достижения других макроэкономических целей в долгосрочной перспективе

разных уровнях государственной власти по инициативе субъектов публичной власти
управление средствами

фондов в интересах населения страны – конечного выгодоприобретателя
функционирование на инвестиционной основе

(нефти, газа, меди, алмазов, фосфатов и т.д.) - Норвегия, ОАЭ,

Саудовская Аравия, Кувейт, Катар, Казахстан, Азербайджан, Российская Федерация и др.
2) профицит бюджета государства, в том числе обеспеченный положительным сальдо торгового баланса за счет экспорта несырьевых товаров - КНР, Сингапур, Австралия, Вьетнам, Индонезия, Ирландия, Малайзия, Франция, Южная Корея
3) доля государства в компаниях
доходы от приватизации – Эстония
иностранная финансовая помощь - Чад

г. (% ВВП)

ведется от настоящего в будущее на основе установленных причинно-следственных связей
нормативно-целевое

(телеологическое) прогнозирование ─ заключается в определении будущей цели и ориентиров движения от будущего к настоящему

органов внешнего государственного финансового контроля
✓ Реализация материалов мониторинга

от затратной модели бюджета на более прогрессивную, с акцентом на

ожидаемые и фактические результаты предоставления бюджетных услуг (реализуется в рамках БОР)

обеспечивает интеграцию среднесрочного бюджетного прогнозирования с традиционным годовым бюджетным планом (реализуется в рамках СБОР)

качества бюджетных услуг
Усиление подотчетности исполнительных органов власти обществу
Усиление связи между

приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов
Улучшение качества информации для принятия политических решений
Повышение эффективности бюджетных расходов
Повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти

БОР в бюджетный процесс требует выполнения следующих условий:
Формирование бюджета по

целям и планируемым результатам
Определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы
Установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований
Приоритет внутреннего контроля
Мониторинг и последующий внешний аудит расходов и результатов
Оценка деятельности по достигнутым результатам

муниципальные программы

использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов

участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)

(ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации)

результативности государственных расходов включает оценку:
 эффективности государственных расходов
 качества предоставляемых

субъектом бюджетного планирования за счет бюджетных средств услуг (работ, товаров)
организации труда по предоставлению за счет бюджетных средств услуг (работ, товаров)

эффективность предполагает оценку соотношения затраченных ресурсов с полученными результатами

Эффективность государственных

расходов считается достигнутой, когда стоимость оказанной услуги (произведенной продукции, выполненных работ) является минимальной за счет использования такого сочетания факторов, что ни один из них не может быть заменен другим без роста государственных расходов
Эффективность считается достигнутой, если обеспечено удовлетворение спроса потребителя

Техническая неэффективность государственных расходов имеет место в том случае, если при законодательно утвержденном размере бюджетных ассигнований не были достигнуты намеченные результаты