Реформирование органов государственного управления: проблемы и пути решения

РФ с 90-х годов 20 столетия сделали необходимым пересмотр содержания

в трех сферах:
- исполняемые государством функции;
- деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций;
- принципы функционирования органов государственной власти.
Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.

"реформа" (фр. La réforme — реформа) как преобразование, переустройство в способе функционирования

тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества. Однако, это определение не достаточно полно, так как не упоминает основную сущностную черту реформы — достижение нового качества. Непременными атрибутами реформ являются инициатива "сверху" (в чем видно отличие реформы от революции), законодательный механизм осуществления и направленность преобразований по пути прогресса.

одно существенное качество, делающее то или иное преобразование именно реформой:

модернизационное целеполагание — приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.

одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование — необходимо

избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.
Модернизировать государственное управление — значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по

проведению административной реформы в 2003— 2004 годах" были определены приоритетные направления административной реформы:
1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых

организаций в области экономики;
4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной

власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную

постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же

разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.
Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
2)

реформа административно-территориального устройства государства;
3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
4) реформа государственной службы;
5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

входят в содержание АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ? И ПОЧЕМУ?

не входят в содержание административной реформы.
1) Они не нацелены

на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти — Совета Федерации, Государственной Думы и региональных представительных органов власти.

устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением

субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов РФ как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ.

и составляют административную реформу в широком смысле.

разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной

властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарность, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти.

проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы

в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения

ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих — эффективными исполнителями функций государства. В этом ее основное значение для административной реформы.

и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном

смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении

процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг

узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной

власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления.
 Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

специфику «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов».
Общее в

функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те, и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначение — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

государственного управления и управленческими функциями государственных органов

функции государственных органов можно определить, как юридически выраженные управляющие воздействия

отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.
Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов в силу специфики их параметров подразделяются на виды.

управления

и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и

специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления.

конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой

ветвью государственной власти. Ее основное назначение — организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

тем, что вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная

власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:

представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимосвязанную

с законодательной и судебной ее ветвями;

самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической

реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти);

представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной

власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
4) организована на чалах федерализма;
5) исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.

этой ветви государственной власти относятся:
• осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной

на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
• административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
• административное правоприменение осуществляется в двух формах;
• оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;

осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану

правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
• административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);
• осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);
• информационное

обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.

функций была обусловлена:
- государственные органы сохранили часть полномочий, свойственных советской

(плановой) системе управления;
- перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль.

г. Постановлением Правительства Российской Федерации для координации административной реформы была

образована Правительственная комиссия. Ее работа началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.

был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны

критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах.

реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган

власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовке законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулированияили аутсорсинга.

гг. были проанализированы 5634 функции, из них признаны избыточными —

1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.
Результатом стало издание Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», №314, от 2004 года.
Были выделены следующие типы функций:
• по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;
• контролю и надзору;
• управлению государственным имуществом;
• оказанию государственных услуг.

были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти. Функции

по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций.

по типам функций федеральной структуры исполнительной власти критически зависит от

качества межведомственного взаимодействия. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 г.

выполненный ГУ ВШЭ в 2008–2009 гг. показал, что после некоторого

сокращения в 2003–2004 гг. количество функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти вновь увеличилось. Состав полномочий некоторых федеральных органов исполнительной власти менялся до 16 раз.

от 2012, в последней редакции от 2017 года.

структуры органов исполнительной власти можно считать технологией государственного управления

исполнительной власти
2. Распределение и разграничение полномочий между федеральным, региональным и

местным уровнями власти
3. Оптимизация административных процессов в органах исполнительной власти
4. Кадровая политика в системе государственного управления
5. Технологии противодействия коррупции
6. Государственно-частное партнерство
7. Электронное правительство
8. Оценка качества государственного управления

– реализацией кадровой политики государства, как технологии государственного управления