Лекция 3. История становления политико-управленческой мысли

(Египет, Китай, Индия).
Проблемы управления в античной мысли.
Лидерская концепция управления Н.

Макиавелли.
Правовые концепции политического управления Нового времени.
«Волюнтаристские» и этатистские теории управления (руссоизм, марксизм, корпоративизм).
Теория рациональной бюрократии М. Вебера.
Теория «административной эффективности» В. Вильсона.

делами и хозяйством первоначально зародились на Востоке, где впервые появляется

государство.
развивались в рамках мифологического мировоззрения, которое трактовало государство как абсолютное благо, без которого человек не в состоянии выжить.
Представления об управлении носили по большей части фрагментарный характер и акцентировали свое внимание на добродетелях правителей, от которых зависит процветание государства.
По способу правления это были деспотические* государства.
*Деспотизм (-я) – неограниченная монархия, отличающаяся полным произволом власти, бесправием подданных , отсутствием юридических ограничений власти; самовластие и произвол по отношению к окружающим

н.э.)
акцент сделан на взаимоотношениях верховного правителя, которого обожествляли, и

высших сановников. Автор поучения Ахтой III наставлял своего сына: «Велик царь своими вельможами ... Уважай твоих вельмож ... Возвышай твоих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам».
Главным фактором эффективного управления Ахтой III считал мудрость и знания.

китайская мудрость относила правила и искусство управления. Их концентрированным выражением

в области философии была этика.
Главным в учениях китайских мыслителей был вопрос о наилучшем управлении государством, о том, какими качествами должны обладать управляющие и управляемые для того, чтобы в стране царили порядок и гармония.
Органицизм: Общество и природа рассматривались как живое тело, как живой организм. Управление социумом в таком случае было неотрывно от перемен в природе, а благополучие каждого человека обусловлено сотрудничеством всех индивидов с соблюдением иерархии.

этик, педагог
Труд «Лунь юй» («Беседы и высказывания»
В зрелом возрасте занимал

в царстве Лу пост да сыкоу (глава фиска) и позже - сян го (первый советник вана)

осуществляться с помощью ритуалов и морали, а не посредством законов

и наказания. Для хорошего управления в государстве нужны не законы, а правители с высокими нравственными качествами. «Правление есть исправление» (нравов). «Мораль правителя – ветер, а мораль подданных – трава; куда дует ветер, туда стелется и трава».
Идея естественного неравенства: деление между пожилыми и молодыми, высшими и низшими (по своей природе и моральным качествам) – благородными (цзюньцзы) и простолюдинами (сяожень). «Благородный думает о справедливости, а низкий (сяожень) – о выгоде». Качества цзюньцзы : уважение ЛИ - правил благопристойности, ритуалов, традиций управления. ЖЭНЬ - доброжелательность, человеколюбие, забота о людях (народе)

в которой правитель как глава семьи заботится о своих детях,

а те отвечают ему покорностью.
ИЕРАРХИЗМ. Широкая трактовка принципа «СЯО» – «сыновней почтительности» к старшим = старшим по рангу, в соц. иерархии – залог китайского социального порядка. «Пусть отец будет отцом, сын будет сыном, император – императором и чиновником – чиновник».
Авторитет руководителя обусловливается обладанием им высокими добродетелями, и подтверждать это он должен как каждодневным трудом на благо других, так и соблюдением ритуала, соответствующего его должности.
Чиновники назначаются по принципу меритократии, т.е. в соответствии с достоинствами: китайские чиновники для получения должности подвергались весьма строгим экзаменам на знание законов, классической литературы и истории.

Цинь .
Система гос. управления опирается на систему законов (фа)

и суровых наказаний, которые осуществляет аппарат полицейского государства.
Управлять эффективно можно только с помощью наказаний.
Адресность наказаний может быть основана на оперативной информации, которую получает правитель о том, что происходит у него в государстве. С этой целью была создана система тотального доносительства, при которой каждый сообщал о том, что делал его сосед. Распространялась и на чиновничество.
Идея «ослабления народа».
Тотальный государственный контроль и деспотизм.

теоретический проект превращается в реальность в ходе практической деятельности. Китайское

мышление избегает противопоставления теории и практики и использует естественный ход вещей (потенциал ситуации).

Различие между европейским и китайским способами достижения эффективности : «вместо того, чтобы выстраивать модель как образец для действия, китайский мудрец, скорее, сосредоточивает свое внимание на привычном ходе вещей, стараясь постичь их соразмерность и извлечь пользу из их саморазвития». Жюльен Ф. (французский философ) Трактат об эффективности. М.-СПб., 1999. С. 28.

цзы): принцип у-вэй (минимального деяния). У-вэй — означает «недеяние», отрицание целенаправленной

деятельности, идущей вразрез с естественным порядком. Это не бездействие, а деятельность человека, которая согласуется с естественным ходом миропорядка.
Мудрый государь правит страной при помощи метода недеяния, воздерживаясь от активного вмешательства в дела членов общества. Лао-цзы порицал правителей за то, что они слишком деятельны, устанавливают много налогов и запретительных законов, ведут бесконечные войны. «Лучший правитель тот, о котором народ знает лишь то, что он существует».
«Мягкое побеждает твердое, слабое побеждает сильное…»
Созвучие принципам современной «социальной синергетики» («социальная акупунктура): слабое воздействие (флуктуация) в определенной точке объекта, ведущее к его саморазвитию в желательном для субъекта направлении.

политике», или «Наука О пользе»).
Его автором считается Каутuлья, советник

царя Чандрагупты I (317-293 до н.э.).
Искусство управлять персоналом:
Прежде всего, министров и советников необходимо подбирать на основе личных и деловых качеств (ум, честность, мужество, преданность), на основе сведений осведомителей, продемонстрированных правителю в трудную минуту.
Назначению на должность предшествует испытательный срок, когда кандидата испытывают хитростью.
Государственный аппарат должен эффективно контролироваться с помощью надзирателей на предмет результативности работы.
За свою работу чиновники получали жалованье согласно Табели о рангах, где указаны 17 разрядов государственных служащих.

на поиске идеального государства и совершенной модели управления, с помощью

которых можно обеспечить согласие и порядок в полисе, преодолеть постоянные столкновения интересов, конфликты.
Государство-полис понималось античными мыслителями как самая совершенная форма человеческого общежития, а государственное управление - единственным средством достижения гармонии и порядка.
Основная тема, которую развивали античные мыслители, - роль государственного управления в достижении общего блага.
Предпосылка анализа форм правления – полицентризм.

ВЫСШУЮ цель он видит в достижении целостности общества через обеспечение

согласия всех общественных сословий на основе принципа справедливости, когда каждый занимается своим делом (концепция разделения общественного труда).
В соответствии с разделением труда (по природным задаткам, началам души) он выделяет три сословия - философов, стражей и земледельцев-ремесленников.
Гармоничное целое из разнородных частей достигается благодаря управлению государством разумным сословием - философами.
Опасности: отхождение от служения общему благу, олигархия (власть богачей), утверждающая алчность и корыстолюбие

мудрого правления (правители – «философы»)
Этос субъекта управления (забота об общем

благе, справедливости)
Управленческое знание «одно лишь из видов знания заслуживает имя мудрости» («Государство»)
Типологизация и философско-психологический анализ типов лидеров – субъектов управления (сребролюбцы, честолюбцы, философы, тираническая личность)

люди объединились в семьи, затем
несколько семей образовали

селение, а на завершающей
стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство
Оно включает три ветви власти - законодательную, административную, судебную, подчиняющихся власти закона («беспристрастному разуму»).
Государственное управление выступает единственным средством достижения стабильности и надлежащего равенства.
Предложил классификацию форм правления на основе двух критериев: количество правящих и цели правления.
Лучшим способом государственного правления он назвал политию - умеренную форму правления, исключающую крайности и недостатки олигархии и демократии, осуществляющую правление в интересах среднего класса.
Государственное управление впервые интерпретируется аналитически, с опорой на обобщения и сравнения достоинств и недостатков практики управления в 158 городах-полисах.

«Государь»
Прагматизм, рассмотрение управления как набора технологий по осуществлению государственной власти.

Теория государственного управления была связана с решением одной практической задачи - как должен вести себя правитель, чтобы удержать власть надолго.
предлагает полезные практические советы соискателям государственной власти, теорию «эффективного менедж-мента». Она основана на ряде принципов:
(1) власть правителя коренится в поддержке его сторонников;
(2) подчиненные должны знать, что они могут ожидать от своего лидера, и понимать, что он ожидает от них;
(3) правитель должен обладать волей к выживанию;
4) правитель - всегда образец мудрости и справедливости для своих сторонников

ориентирован на достижение конкретных целей и предполагает соотнесение затрат и

результатов.
Критерий эффективности властвования Макиавелли ставит выше моральных норм и правил: цель оправдывает средства.
Умножая зло, не бойтесь упреков совести за содеянное, потому что победа не вызывает позора, какой бы ценой она ни одержана, ведь победителей не судят.

человеческой психологии.

По Макиавелли, все люди независимо от того, нравственны они или нет, стремятся к одной и той же цели - к славе и богатству.
Ситуационный подход к управлению. То, что хорошо в одно время, может быть дурно в другое. Поэтому правитель не должен следовать заповедям морали, если нужно - отступать от добра и пользоваться этим умением в зависимости от обстоятельств. «По возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла».
Для завоевания и удержания государственной власти оправдывал широкое использование вероломных средств (убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления).
PR и имиджмейкинг. Добрые дела и благодеяния следует расточать по капле, чтобы подданные имели достаточно времени для благодарной оценки. Напротив, наказание лучше осуществлять сразу и в больших дозах.
делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности. Поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы, великие мистификаторы, изрядные обманщики и лицемеры.

государств и гражданского общества, где нет сословных перегородок и предрассудков,

установлено формальное равенство всех и каждого.
Государство уже не рассматривается как абсолютное благо, а понимается как неизбежное зло, без которого нельзя обойтись.
Управленческая мысль раннего Нового времени преимущественно развивалась на основе теории естественного права, в соответствии с которой каждый индивид от рождения наделен неотчуждаемыми правами, а само государство представляет общественный договор, гарантирующий соблюдение и защиту неотъемлемых прав и свобод.
Универсальным инструментом ограничения и упорядочивания деятельности аппарата государственного управления рассматривалось право.

мыслитель
«Два трактата о государственном правлении» (1690)
Основоположник раннебуржуазного либерализма. Личности создают

общество, а общество – государство
Наброски теории разделения властей

свободных индивидов учреждает государство с единственной целью ­ «для того,

чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества».
Государство служит обществу и индивиду,
Оно – неизбежное зло, необходимое для гарантии прав граждан – на жизнь, свободу и собственность.
Идея ограниченного правления и разделения властей (на 2 ветви – законодательную и исполнительную)
Критерий эффективности гос. управления: насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности, как абсолютной ценности.

духе законов» и др. труды
Основоположник теории разделения властей. Цель –

избежать злоупотребления властью, обеспечить политическую свободу.

индивидуальных интересов в основном законе – Конституции
Ограничение прав государства: Четко

прописать в Конституции то, «что запрещено государству»
Разделение властей (классическая «триада»: законодательная, исполнительная, судебная),
Их взаимное сдерживание
Судебная защита прав человека

Само ограничивает себя определенным комплексом постоянных норм и правил, устанавливает

равный масштаб свободы для всех граждан
Правовое государство предписывает равную ответственность власти и граждан перед законом. Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует, хотя оно правомерно его пересмотреть и даже отменить.
Гражданин вменяет себе в обязанность признавать и соблюдать права других
Гарантировано формальное равенство всех и каждого, а в правовых делах гражданская личность не может быть представлена никем другим
Только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Монопольное право на легитимное насилие принадлежит правительству, что обеспечивает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав.

характеристику правового государства новыми чертами:
приоритет прав человека;
свободный, независимый

суд;
принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам;
взаимная ответственность гражданина и государства;
принцип разделения властей;
приоритет норм международного права по отношению к национальному .
Система государственного управления в правовом государстве ориентирована на обеспечение гарантий прав и свобод, масштаб которых определяет закон.
Каждая ветвь власти реализует управляющее воздействие в соответствии со своей функциональной принадлежностью и строго в соответствии с законом

активную роль государства и интервенционистские (мобилизационные) методы управления.

* Волюнтаризм –

направление в философии и практике, приписывающее воле основную роль в развитии общества, характеристика социально-политической практики, основанной на субъективных побуждениях и произволе осуществляющих ее лиц.
** Этатизм - (от франц. etat - государство) - направление общественной мысли, рассматривающее государство как высший результат и цель общественного развития.

естественного права и

общественного договора, но иначе их интерпретировала.
рассматривала государство как благо и предусматривала его активное вмешательство в жизнь общества и индивида
индивиды жертвуют своими правами в пользу государства, заключая договор объединения.
искореняется главная причина всех конфликтов и войн - частная собственность, неравенство возможностей и как следствие столкновение интересов.
человек является составной частью государства, его интересы совпадают с общественными, как и с интересами других граждан.
управление носит вертикально организованный характер, когда власть спускает все команды и инициативы сверху, а граждане их реализуют.
Решения по актуальным проблемам государство может осуществлять с помощью плебисцита (всенародного голосования).

как политическая организация экономически господствующего класса, как аппарат для подавления

сопротивления его классовых противников
возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы
Основу (БАЗИС) развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства (НАДСТРОЙКА).
Высшей общественно­экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.
Однако сразу после социалистической революции появляется государство диктатуры пролетариата, цель которого – подавление сопротивления ранее господствующих классов.

государственного управления в фашистском государстве основана на идее единства нации-государства

и социальном партнерстве труда и капитала.
Труд и предпринимательство рассматривались как социальный долг, охраняемый государством.
С помощью разветвленной сети корпоративных и воспитательных учреждений, массовых собраний и шествий государство стремилось полностью преобразовать самую сущность человека, дисциплинировать его, контролировать его дух, сердце, волю, разум, формировать его сознание и поведение.
ТОТАЛИТАРИЗМ

призвание и профессия», «Хозяйство и общество», «Протестантская этика и дух

капитализма»
Автор теории «рациональной бюрократии», классической типологии легитимности власти

функционирования административных учреждений. В работе

«Хозяйство и общество» сформулировал принципы рациональной бюрократии:
(1) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
(2) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, в соответствии с дипломом или по результатам экзаменов;
(3) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
(4) для гражданского служащего эта работа представляет профессию или является основным занятием;
(5) служащий не владеет учреждением, в котором работает;
(6) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
(7) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.
Представлял государственных служащих как квалифицированных специалистов, с высокой профессиональной подготовкой, с сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу техническую эффективность государственного аппарата

политика - борьба за власть и процесс принятия решений, замешаные

на страстях и эмоциях. Деятельность политика подчиняется принципу личной ответственности.
Подлинной профессией чиновника не должна быть политика, борьба за власть и ее сохранение. Чиновник должен исполнять решения, принятые политиками, управлять без гнева и пристрастия. Дело чести чиновника выполнить приказ вышестоящего учреждения добросовестно и точно.
Опасность: Властное положение бюрократии по отношению к зависимому от нее населению обусловливает ее групповую сплоченность и превращает в замкнутое сословие с особыми интересами и атрибутивными свойствами.
Альтернатива: Сдержать усиливающую роль бюрократии может харизматический лидер, апеллирующий к поддержке населения в случае конфликта интересов бюрократии и политиков (парламентариев) (ПЛЕБИСЦИТАРНАЯ ДЕМОКРАТИЯ).

1924)
28-й президент США
Известен также как историк и политолог, был единственным

президентом США, имевшим докторскую степень
Лауреат Нобелевской премии мира 1919 г., присуждённой ему за миротворческие усилия. Предложения Вильсона были положены в основу Версальского мирного договора (1919)
Был одним из инициаторов создания Лиги Наций

вопросов государственного управления:
Попытка разработать модель государственной бюрократии, которая была

бы эффективной в условиях демократии, органично сочетала бы принцип профессиональной государственной службы с рыночными механизмами.
обосновал идею разделения политических и административных функций в механизме государства, прагматично исходя из постулата, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата
отношения между государственной администрацией, исполняющей законы, и политической властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы».
политики и администраторы должны эффективно взаимодействовать, соблюдая субординацию и разделение управленческого труда, чтобы обеспечить реализацию избранного политического курса.
развитие демократии связано с созданием эффективной системы контроля за деятельностью администраторов со стороны политиков