Современные концепции государственного административного управления

система) – определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса,

основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идей для систематического освещения.

следующие основные концепции:
- концепция нового государственного менеджмента;
- новая институциональная теория

государственного управления;
- концепция политических сетей.

обусловило эффект синергии в формировании современных концепций, следствием чего явилось

формирование новых концепций и синергетического подхода к ГУ (возрастание эффективности деятельности в результате соединения, интеграции, слияния отдельных частей в единую систему за счет так называемого системного эффекта).

политики и администрирования;
- научная концепция «государственного менеджеризма» («New public management»);
-

коннцепция инновационной (постбюрократической) государственной службы (М.Берзли).

определяет сущность ГУ через понятие «руководство», а не «администрирование» или

«управление». Руководство здесь понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем.

модели регулирования взяты за основу. Рыночная модель поведения считается приемлемой

для государственных служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится, как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса.

подхода, должно быть предпринимательским. Общие установки предпринимательского управления формулируются следующим

образом:

и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно

управлять более-менее одинаково;
- необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций;

сопровождаться понижением роли управленческого контроля одновременно с развитием усовершенствованной отчетности,

мониторинга и механизмов ответственности;
- необходимо преобразовать большие бюрократические структуры в полуавтономные агентства, отличающиеся высокой степенью подвижности, способностью к конкуренции и склонностью принимать рискованные решения. Одновременно необходимо отделение коммерческих функций от некоммерческих и политико-консультативных функций от функций предоставления услуг;

частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо

переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам;
- в государственном управлении необходимо использовать практику менеджмента, которая касается кратковременных трудовых соглашений, развития стратегических планов, корпоративных планов, соглашений об эффективности деятельности, введения системы оплаты за качество, развития новых менеджериальных информационных систем, заботы о корпоративном имидже;

менеджменте уделяется денежным предпочтениям; что касается этических проблем, то им

уделяется меньшее внимание;
- отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики. К потребителю относятся как к покупателю общественных услуг со всеми вытекающими отсюда последствиями.

- обоснование эффективности управления.
Понятие «эффективность» здесь приобретает экономический характер.
Оценка

деятельности осуществляется не по уровню активности соответствующих структур управления, а по результату.

менеджмента содержит в себе идею возможности оценки деятельности государственных структур

и программ, используя понятия продуктивность, результативность, действенность. Понятия производительности и экономичности включаются в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении государственных затрат результат деятельности государства должен возрастать.

квантитативный (количественный) акцент в оценке государственного управления, умаления значения специфики

публичной сферы.

основе административных реформ во многих странах, являясь действенным ответом на

кризис бюрократической модели управления. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практик современного управления публичной сферой.

ведет свое происхождение от двух дисциплин: неоклассической экономики и традиционного

институционализма, т.е. исходит из двух общих установок: во-первых, что социальные институты имеют значение (institutions matter) и, во-вторых, что они поддаются анализу с помощью стандартных инструментов экономической теории.

субъектов на политическом поле аналогично рыночным, а нормы и правила

(от конституционных основ до внутриорганизационного распорядка) – как продукт рационального выбора индивидов

на факте добровольной рациональной передачи части прав от подчиненного –

Агенту руководителю

числе и политического) испытывает следующие существенные теоретические ограничения:
1) структура рынка

должна быть близка к совершенной конкуренции (т.е. оптимальна по Парето);
2) информация доступна каждому из участников рыночных обменов, т.е. она должна свободно циркулировать на рынке;
3) все участники рынка являются «рациональными эгоистами», их поведение направлено на максимизацию личной выгоды и целерационально.

характеризует системы распределения благ и ресурсов в обществе, и система

распределения называется эффективной по Парето, если она позволяет экономической системе достичь оптимального по Парето состояния, т.е. состояния, в котором каждый участник этой системы достигает такого состояния, что увеличить его целевую функцию можно лишь за счет уменьшения целевых функций других его участников.
Так вот, идеальный совершенный рынок некоторого блага, находясь в состоянии равновесия, обязательно обеспечивает оптимальное по Парето распределение этого блага между потребителями и распределение прибыли между производителями, поскольку в состоянии рыночного равновесия каждый потребитель приобретает оптимальное для себя количество блага, а каждый производитель производит его оптимальное с собственной точки зрения количество.
Нужно понимать, что оптимальное по Парето состояние рынка (или экономики в целом) не является обязательно самым лучшим состоянием экономической системы. Ведь оптимальным по Парето может быть любое равновесное состояние рынка, а таких состояний множество, и рынок перемещается из одного равновесного состояния в другое под воздействием различных факторов.

социолога Т.Веблена, человек не является «калькулятором, мгновенно вычисляющим удовольствие и

боль», его поведение предопределено целями индивида и, самое главное, институтами, детерминирующими конкретные методы достижения этих индивидуальных целей. Т. Веблен дает и общее определение понятия «институт». По его мнению, это – «привычный образ мышления, который имеет тенденцию продле­вать свое существование неопределенно долго».

естественно, разнообразие и многообразие его трактовок. Так, в частности, под институтом

понимается :
- сознательно сконструированные правила или законы;
- нормы, т.е. как коллективно установленные неформальные правила, поддерживаемые санкциями со стороны группы;
- сами собой разумеющиеся смыслы;
- правило построения социального взаимодействия и пр.

Как конструируются локальные социальные порядки, которые могут быть названы «полями»,

«аренами» или «играми».
2. Все они рассматривают социальные институты как результат социального взаимодействия между субъектами.
3. Предписанные ими правила взаимодействия и распределения ресурсов действуют и как источники власти, а в сочетании с моделью субъектов выступают в качестве фундамента, на котором происходит конструирование и воспро­изводство институтов.
4. Появившись, институты ограничивают поведение субъектов, с одной стороны, и открывают им новые возможности, с другой. Те, кто занимает до­минирующие положение, могут использовать институты и для своего вос­производства. Те, кто не обладает ресурсами, чаще других сталкивается с институциональными ограничениями. Хотя при определенных условиях и они могут использовать существующие правила не вполне предсказуемым обра­зом и создавать новые институты.

которого правила из абстракций превращаются в конституирующие (определяющие) элементы повторяющихся

моделей взаимодействия в пространстве полей. Т.е. чем более наше поведение, взаимодействия институционализированы (т.е. подчиняются правилам, нормам, традициям и пр.), тем более они предсказуемы (а, как результат, управляемы).

применен О. Уильямсоном в работе «Рынки и иерархии», получил широкое

распространение в различных отраслях наук.

Ди Маджио различает три основных направления, существующих и развивающихся сегодня

в неоинституционализме: это подход, основанный на теории рационального выбора, подход, базирующийся на социальном конструктивизме и неоинституциональный подход, актуализирующий функцию институтов как посредников в разрешении конфликтов. Все они различаются по следующим основаниям: актуализация формальных или неформальных норм и правил, представление об акторе (субъекте) и причины институциональных изменений.

рационального выбора, актуализирует, прежде всего, способ организации рационального действия, т.е.

рассматривают институты как правила игры, преимущественно обращая внимание на формальные законодательные акты, описывающие эти правила (последнее вовсе не исключает обращения и к неписаным правилам).

доказывает, что все элементы модели рационального выбора: акторы, интересы, предпочтения

являются социально «сконструированными» и поэтому носят эндогенный характер.

посредников в конфликторазрешении, фокусирует внимание на том, как государство и

другие институты структурируют конфликты между группами с противоположными интересами, и выполняют посреднические функции в их разрешении. Таким образом, они исследуют институты и институциональные изменения как результат институционального посредничества в разрешении конфликтов.

исследовательского интереса со стороны исследователей государственного управления к методологическим предпосылкам

НИТ заключаются в возможности по-иному взглянуть на природу государства, а также некоторые процессы и элементы государственной политики и управления.

этой области за счет рационального / нерационального выбора институтов, признания

возможности существования множества точек равновесия, разработки новой концепции рациональности – интерпретативной, учета нестабильности и разнообразия предпочтений в процессе принятия решений, а также актуализации проблемы трансакционных издержек и пр.

отказывается от модели равновесия по Парето как единственно верной и принимает

допущения, предложенные теорией игр: допускается существование множества точек равновесия, не обязательно совпадающих с точками оптимума по Парето; кроме того, равновесия может не существовать вообще.

сдерживается только такими внешними факторами, как полезность, цена, технология и

время. Ограниченная рациональность предполагает, что список сдерживающих факторов должен быть дополнен такими чисто человеческими «ограничениями», как ошибки памяти, неадекватно рассчитанная сила (власть) и склонность «удовлетворяться» принятием решений, которые просто «достаточно хороши».

стабильности субъективных предпочтений индивидов.
Здесь предполагается вместо термина «рациональное действие»

использовать термин «обоснованное действие», включающий в себя специфику социального контекста, в котором реализует свою стратегию действующий индивид и происходит интерпретация действий индивида, т.е. они приобретают значение и смысл.

и нормам, а стремление выявить интерпретации этих правил и попытаться

определить некоторые общие основания этих интерпретаций, позволяющие избежать атомизации, т.е. радикальной обособленности субъектов социального действия.

общего основания, общего принципа, исходя из которого можно интерпретировать действие

(в нашем случае принятия управленческого решения), сделать его понятным в контексте различных институциональных подсистем. Признается при этом, что каждая из них обладает собственным специфическим набором таких принципов.

действий со стороны окружающих, когда эти действия напрямую затрагивают его

выбор, и он должен принимать решения до того, как они станут известны». 
Норма доверия играет исключительно важную роль в построении эффективной системы государственного / политического управления. Степень доверия предопределяет предсказуемость поведения субъектов взаимодействия.

рациональном происхождении норм, а на следовании нормам, как результате индивидуального

рационального выбора. Нормы становятся, таким образом, не жесткой детерминантой поведения, а ключевой предпосылкой взаимной интерпретации интересов и намерений индивидов, а значит и предпосылкой эффективной координации социальных взаимодействий.

возникающие вследствие неэффективности совместных решений, планов, заключаемых договоров и созданных

структур; неэффективных реакций на изменившиеся условия; неэффективной защиты

трансакционных издержек предоставляет оригинальную теоретическую базу для решения проблемы сравнительной

эффективности институциональных форм координации взаимодействий.

сделать, это - определить понятие трансакции в контексте предоставления государственных

услуг. Как правило, результатом работы органов исполнительной власти выступают разработанные правовые акты, проекты, решения по определенному кругу проблем. Таким образом, для органов исполнительной власти основным критерием трансакции выступает делегирование заданий. То есть трансакция в органах исполнительной власти – это передача задания одним служащим другому. Как правило, один из служащих занимает более высокую ступень на иерархической лестнице, но это не является обязательным условием.

ухода от иерархического администрирования в государственном управлении. Основное внимания в

рамках данной концепции уделяется процессам коммуникации и обмена информацией между участниками общественной и политической жизни. Основные положения теории политических сетей можно свести к следующим пунктам:

отношения между государственным управлением и современным обществом. В ней раскрываются

не отношения между непосредственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными, и бизнес-ассоциациями;

между управлением и политикой. Она меняет ракурс рассмотрения государства как

агента политики: государство является хотя и важным, но одним из акторов производства политических решений; государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать с ними в процесс ресурсного обмена;

сетей морального измерения управления и процесса производства политического решения;

роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи

и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения;

эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средства», а в

аспекте отношения «цели-процессы».

«систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые

взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы». В основе образования и развития сети лежит кооперативный интерес.

типология Родеса, который выделяет пять типов политических сетей, руководствуясь тремя

критериями: степенью внутренней интеграции, числом участников сети и распределением ресурсов между ними:

представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимоотношений, устойчивым и

в высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парламент, думу). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют высокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию.

одного класса участников производства политических решений: профессиональных групп. Эти сети

выражают интересы особой профессиональной группы и основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей.

основе представительства местных властей. Их отличительными особенностями являются топократическое членство,

явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаимозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.

ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их

подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Важным здесь является стабильность

и постоянства, а структура имеет склонность к атомистичности.

самоорганизации простых или сложных систем.

это процесс спонтанного упорядочивания (перехода от хаоса к порядку), образования

и развития структур без целенаправленного управленческого воздействия»

следовательно

в режиме самоорганизации, возможно только при изучении законов самоорганизации данной

системы, тенденций и характера её развития.

лежит мнение, что развитие общества является волновым процессом, т.е. те

или иные события и изменения в социуме могут проявляться с определенной частотой и последовательностью. Изучив эти процессы, государство или другие политические акторы могут влиять на действия и развитие систем.

не чем-то привходящим, внешним, а продуктом происходящих в обществе процессов

самоорганизации. Государство является открытой и динамичной системой, для которой характерен обмен энергией, веществом, информацией с окружающей средой.

демократизации, наметившиеся в большинстве стран Европы и США с середины

XIX в., шли вразрез как с нормами полицейского права, так и с концепцией и практикой камерального государственного управления. Все это потребовало переосмысления коренного положения полицеистики, в соответствии с которым носителем суверенитета является субъект политической власти (император, царь), государственная - это ʼʼслужанкаʼʼ политических руководителей, подотчетна только им, и потому сфера взаимодействия политики и администрирования является сферой личных отношений ʼʼхозяинаʼʼ и ʼʼподчиненногоʼʼ. Что определило развитие данной концепции.

власти на политическую и административную обусловлено функциональной двойственностью государства, которое,

с одной позиции, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой – проводит в жизнь социально значимые решения (эту функцию реализует администрация).

функционального и структурного разграничения политической и административной деятельности.
Т.е. управленческие функции

отличаются от функций государственной власти.

ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно.

Руководитель же (политик),

эту ответственность отклонить не может, не имеет права, ибо подотчетен выбравшему ᴇᴦο народу.

Следовательно,

с тем, зарплата и карьера чиновника напрямую зависят от лояльности

высших должностных лиц. Такая зависимость нередко делает госслужащего добросовестным исполнителем недобросовестной политической воли, что недопустимо в современном государстве.

В.Вильсон предложил обособить бюрократию от политической власти законодательно, функционально, структурно.

основе концепции "сделать государственное управление разновидностью бизнеса".

понимание сущности и целей государственного управления. Государство предстало как "гипермаркет", где

граждане — "клиенты", "покупатели", "пользователи услуг" голосуют кошельком за тех или иных "менеджеров" — государственных чиновников.

какой бы то ни было сфере. Государственные учреждения полностью уравнены в

правах и обязанностях с коммерческими организациями, а политическое управление страной — это аналог стратегического управления крупной коммерческой фирмой.

принятия политических решений (министерства), являясь стратегическими органами, должны быть функционально

и организационно отделены и автономны от центров их исполнения (агентств, служб, иных ведомств). Последние должны иметь право самостоятельного распоряжения переданными им ресурсами, право оперативного управления (аналогично территориальным подразделениям крупного коммерческого предприятия).

среди государственных агентов оказания услуг. Оказывающие услуги государственные ведомства должны быть

пущены в "свободное рыночное плавание" рынка наравне с профильными бизнес-предприятиями. Сокращение масштабов государственного финансирования, с одной стороны, и разрешение госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью, с другой стороны, будут способствовать выживанию на рынке услуг "сильнейших" и ликвидации "неэффективных" государственных ведомств.

стиль "эффективного" управления. Последнее положение концепции "государственного менеджеризма" особенно важно для

осмысления его довольно противоречивой сущности.

внедрение указанных аспектов в практику государственно-административного управления должно сделать бюрократию

разновидностью бизнеса, внедрить в сферу госслужбы элементы культуры и организации бизнес-управления (дух предприимчивости, инициативы, заботу о клиенте).

стать повышение конкурентоспособности государства на рынке услуг, избавление госслужбы от

ее традиционных пороков (бюрократизма, корпоративизма, закрытости по отношению к общественности).

и перспективах потребителя, а не на собственных потребностях и перспективах;
2)

гибкий, командный стиль работы вместо четкой дифференциации и специализации;
3) оценка работы по результатам, значимым для потребителя, а не по объему освоенных ресурсов и количеству выполненных задач;

при изменении факторов и требований внешней среды, а не строгое

следование раз и навсегда установленным процедурам;
5) установление двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии работы, а не односторонняя декларация своей деятельности и планов.